Inleiding
Veel gemeentes werken nog aan hun Omgevingsvisie en andere vinden dat ze er al een hebben. De wetgever laat de vorm vrij, maar geeft in artikel 3.2 Omgevingswet (hierna Ow) wel aan dat Omgevingsvisie in hoofdlijnen de kwaliteit van de fysieke leefomgeving moet beschrijven en zich ook moet richten op de voorgenomen ontwikkelingen, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied. Tot slot moet het gaan over de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid.
De Ow is dus duidelijk in de opdracht voor en het doel van een Omgevingsvisie. Toch ontstaat er een tweede smaak. Naast de Omgevingsvisie, die zich zuiver richt op de staat van de fysieke leefomgeving met ambities en doelen om deze kwaliteit naar het gewenste ambitieniveau te tillen is er de Omgevingsvisie, die wordt gestoken in het jasje van de oude Structuurvisie met een paragraaf over de fysieke leefomgeving. Ik heb altijd aangenomen, dat het om de eerste optie moet gaan.
Wordt er voldoende onderkend, dat de Omgevingsvisie een bindend besluit is voor de gemeenteraad? Een integraal beleidsstuk dat moet gaan over alle aspecten, die de fysieke leefomgeving omvat. Dit betekent ook dat het college van burgemeester en wethouders weliswaar niet rechtstreeks is gebonden, maar dat zij de omgevingsvisie wel zal moeten volgen!
De oogst tot nu toe
Als ik de oogst van Nederland doorblader valt op, dat veel Omgevingsvisies qua opzet en indeling de tweede optie volgen en veel weg hebben van de vroegere structuurvisie. Het taalgebruik is wat aangepast aan de Ow, maar daar blijft het bij. Er ligt een flink aantal maatschappelijke opgaven op het gebied van klimaat, energie en woningbouw bij gemeenten en deze sectoraal geformuleerde opgaven bepalen in hoofdzaak de inhoud van de Omgevingsvisies. De opdrachten uit art. 3.2 Ow kan ik dan ook nauwelijks ontdekken. Deze Omgevingsvisies bieden sectorale beleidsvisies en ambities een hernieuwde status. Met deze Omgevingsvisies gaat men voorbij aan de feitelijke opdracht van de wetgever. Kennelijk zijn ook bestuurders nog niet goed op de hoogte (gebracht) over het achterliggende doel en de status van de Omgevingsvisie nu er vaak in de gekozen opzet wordt meegegaan!
Met deze aanpak tilt de Omgevingsvisie het “denken” niet over de drempel naar het nieuwe stelsel en wordt uiteindelijk een integrale aanpak belemmerd of gemeden. Voorts formuleren deze Omgevingsvisies weinig of geen concrete en meetbare ambities en doelen met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Althans geen doelen of ambities, die specifiek genoeg zijn om te monitoren en daarmee daadwerkelijk iets te gaan betekenen. De fysieke leefomgeving blijft in planologisch Nederland een secundair belang.
De gemiste kans
De eerste optie – een Omgevingsvisie conform de bedoeling van de Ow – ben ik nog niet tegengekomen. Dat wil overigens niet zeggen dat ze er niet zijn! Voor een Omgevingsvisie conform de Ow wordt een andere aanpak gevraagd. Om ambities en doelen te formuleren moet er bij aanvang van het proces een voldoende betrouwbaar beeld worden getoond van de fysieke leefomgeving. De Ow gaat immers ingevolge Afdeling 1 Ow primair over de zorgplicht voor de fysieke leefomgeving. In mijn gemeente (Den Haag) is als start in 2021 een ambitiedocument vastgesteld, waarin doelen en ambities zijn opgenomen met betrekking tot een groot aantal thema’s en onderwerpen (gevisualiseerd met kaartbeelden). Alhoewel dit een momentopname is, vormt het een ideale start voor de discussie over de fysieke leefomgeving en daarmee het participatietraject. Het wordt direct duidelijk waar het over kan/moet gaan en niets is nog besloten. Met de beschikbare informatie wordt binnen de gemeente een ‘level playing field’ gecreëerd.
In een bijeenkomst, die ik mocht bijwonen, bleef dit ambitiedocument echter onder tafel. Ik was de enige die het kende en had gelezen. Door dit document was mijn belangstelling gewekt om de bijeenkomst bij te wonen. Als bovendien niet expliciet wordt toegelicht wat de opzet en bedoeling van de participatie over een Omgevingsvisie is, kan je nog steeds een leuke avond hebben, maar daar blijft het dan ook bij. En dat is jammer, omdat de gemeente een aantal interessante vragen en opdrachten had ontwikkeld, die wél gingen over de fysieke leefomgeving en het probleem van de integrale afweging. Door een gebrek aan basiskennis en informatie bleven deze vingeroefeningen in de lucht hangen, omdat er ook geen gezamenlijke afrondende evaluatie was.
De paraplu boven wat?
Bij de toelichting heb ik gevraagd naar de status van alle sectorale beleidsvisies, omdat deze naar mijn mening de discussie over de fysieke leefomgeving niet moeten doorkruisen en vertroebelen. Het is niet zo dat Den Haag een ‘nietje’ slaat door al deze nota’s en betitelt als Omgevingsvisie. Het werd anders geformuleerd: de Omgevingsvisie moest worden gezien als een paraplu boven deze sectorale beleidsvisies. Dat is de wereld op zijn kop!
De omgevingsvisie is een integraal document, waarin de verschillende thema’s (kleuren van de paraplu) eindelijk herkenbaar en zichtbaar worden en gaan meedoen. Door de integrale aanpak zullen de kleuren van de thema’s gezamenlijk het vangnet voor de fysieke leefomgeving zijn. Als je al de metafoor van paraplu wil gebruiken, dan wordt deze paraplu niet omhoog gehouden om vastgesteld sectoraal beleid (kleurloos in een integraal document) droog te houden, maar om de fysieke leefomgeving van de burger te beschermen. Moet je daarmee inmiddels vastgesteld beleid weggooien. Zeker niet. Deze sectorale thema’s moeten stuk voor stuk hun plek krijgen en hun noodzaak en invloed bewijzen in het nieuw integrale beleid: in het Omgevingsplan. Maar dan wel in de nieuwe werkelijkheid van het omgevingsrecht en op basis van integraal te maken afwegingen.
Participatie
Participatie over een Omgevingsvisie, die niet direct of compleet gericht is op de doelen van de Ow is geen participatie zoals bedoeld in het Omgevingsbesluit.
Mijns inziens had het genoemde ambitiedocument het startpunt moeten zijn. De gemeente kan dan toelichten, dat er een uitgebreide inventarisatie is gemaakt van alle thema’s, die onder de fysieke leefomgeving vallen. Een discussie per stadsdeel over prioritering van deze thema’s, hun gemeten waarde en de locale ambities, levert vervolgens waardevolle informatie op. Vergeet niet dat de Gemeenteraad gebonden is aan de Omgevingsvisies en het bestuursorgaan is dat de ambities en doelen met betrekking tot de fysieke leefomgeving bepaald.
Het gaat bijvoorbeeld om veiligheid en gezondheid en daarvoor bepalende factoren, zoals voldoende groen met de gewenste kwaliteit. Stadsdelen zullen daarover verschillende wensen hebben van “behouden” tot “sterk verbeteren”. Zo’n inventarisatie levert een beeld op wat er leeft in de stad en hoe de leefomgeving wordt ervaren. Dit brengt participatie, die je als inwoner mag verwachten. Ook als je niet bent ingelezen wordt het zinvol en leerzaam. Maar een participatieronde zonder start en finish is zinloos. Heb je je wel ingelezen dan is het teleurstellend, omdat participatie niet de voeding en inhoud krijgt die je mocht verwachten. Weet je nog van niks, dan levert een avond ook geen duidelijk beeld op. Het is leuk dat alles wat is opgehaald zichtbaar wordt gemaakt aan de raad, maar wat is de waarde daarvan? Ik vind het al vreemd, dat er bij deze avonden geen raadsleden aanwezig zijn. Ook heeft de gemeente deze participatieronde over de Omgevingsvisie vrij onzichtbaar bekend gemaakt. Dat leidt tot een opkomst van circa 20 belangstellenden in een stadsdeel met zo’n 60.000 inwoners. Nauwelijks representatief te nomen.
Had het misschien beter gekund? Ik denk het wel. De wijkvereniging Bezuidenhout heeft circa 6 jaar geleden haar zorgen en klachten met betrekking tot vier nieuwe woontorens in hun wijk gevisualiseerd in een Leefbaarheidseffectrapportage (LER). De LER toonde aan, dat het toen al onvoldoende voorzieningenniveau door het toevoegen van honderden woningen verder onder druk kwam te staan met als gevolg een verwachte achteruitgang van de fysieke leefomgeving van de zittende bewoners. Met dat gegeven is verder niets gedaan, maar Iedereen was wel enthousiast over de LER en ook voor Den Haag Zuid-West moest er een LER komen. Tot op de dag van vandaag is daar – voor zover ik weet – niets mee gedaan. Dat roept de vraag op of men het niet snapt of men er niet aan wil en vasthoudt aan eigen koers en ideeën! In beide gevallen wordt zeker de afslag naar de toekomst gemist.
Conclusies
Als er bij de start van de beleidscyclus geen ingrijpende nieuwe keuzes worden gemaakt, verandert er nu en ook later in het proces niets. Blijven hangen in de oude aanpak frustreert in hoge mate het vervolg. De Omgevingsvisie, die nu geproduceerd wordt voldoet mijns inziens niet aan de Ow en bieden de gemeenteraad, maar ook later het college van B&W onvoldoende of geen houvast waar het de fysieke leefomgeving betreft. Monitoren wordt dan onmogelijk. Participatie over een concept-omgevingsvisie, waarin al vastgesteld beleid het hoofdbestanddeel lijkt te gaan worden en de denkrichting bepaalt, is volksverlakkerij en mag de naam participatie niet dragen. Het is mij duidelijk geworden, dat deze sectorale beleidsvisies uiteindelijk de koers bepalen en het fundament van de Omgevingsvisie gaan vormen. En als je het dan allemaal maar goed opschrijft, lijkt er een zorgvuldig proces te zijn gevolgd. Het gaat echter niet om het proces, maar om wat je in overleg deelt en wat je gezamenlijk bindt. De integrale keuzes die er voor een wijk/stadsdeel worden gemaakt worden bepaald door een groot aantal thema’s. Het participatieproces gaat over het maken en afwegen van deze keuzes op grond van de effecten van activiteiten in hun omgeving op van de belang zijnde thema’s. De uitspraak van de RvS over het bestemmingsplan Steenzicht-Ruimzicht zou aanleiding genoeg moeten zijn, om het nu gestarte proces van participatie nog eens tegen het licht te houden.