Inleiding
De Omgevingswet verandert veel op het gebied van visie-, plan- of gebiedsontwikkeling en het maken van keuzes bij bijvoorbeeld handhaving of participatie om maar een aantal onderwerpen te noemen. De complexe opgaven, die nu op tafel liggen vragen vandaag de dag bovendien om een integrale benadering. Verschillende aspecten/thema’s dienen bij dezelfde afweging en op hetzelfde moment aan bod te komen en een rol te spelen. Waar nu de besluitvorming zich voornamelijk in het platte vlak en sectoraal afspeelt, wordt het speelveld onder de Omgevingswet groter, diverser. Ook de 3e dimensie (de +/- Z-as) gaat een belangrijke rol spelen, omdat veel mee te wegen thema’s zich boven of onder het maaiveld bevinden. Denk aan lucht- en bodemkwaliteit. Om deze thema’s een rol te kunnen laten spelen, moeten de stand van die kwaliteiten (de waarden) bekend zijn. Veel informatie wordt weliswaar verzameld, maar wordt nog te weinig of niet gebruikt, terwijl dit voor planvorming of locatiekeuze essentieel is. Informatie dient ontsloten en visueel gemaakt te worden in ‘omgevingswaarden’.
De ‘omgevingswaarde’ is een nieuw begrip in het Omgevingsrecht. De inhoud is echter niet geheel nieuw, want in de huidige wetgeving kennen we al begrippen als grens- en richtwaarden en milieukwaliteitseisen. De omgevingswaarde is een verzamelnaam voor alle al bestaande en nieuwe waarden en eisen. Het is één van de instrumenten waarmee overheden ambities in een omgevingsplan kunnen regelen en af kunnen dwingen. In de Omgevingsvisie dienen daartoe de bouwstenen te worden aangedragen.
De achtergronden.
In de literatuur is de afgelopen jaren veel aandacht besteed aan het fenomeen omgevingswaarden. Een korte greep daaruit.
De omgevingswaarde is één van de middelen waarmee overheden het beleid van en de ambities in een omgevingsvisie of een omgevingsplan kunnen meten en beheren. Er zijn echter verschillen met de huidige wetgeving. Zo worden omgevingswaarden niet meer uitgedrukt als streefwaarden, richtwaarden en grenswaarden, maar als inspanningsverplichting, resultaatsverplichting of een andere verplichting en alleen de milieukwaliteitseisen waarvan monitoring zinvol is, worden omgezet naar een omgevingswaarde.
Omgevingswaarden hebben ook een ruimere strekking dan de milieukwaliteitseisen in hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer (Wm). Omgevingswaarden hebben namelijk als doel de bescherming en verbetering van de fysieke leefomgeving. Milieukwaliteitseisen gaan alleen over de bescherming van het milieu. Het begrip “milieu” is in de Wm al ruim omschreven, maar het begrip ‘bescherming van de fysieke leefomgeving‘ van de Omgevingswet is nog ruimer. Voorts is het onder de Omgevingswet mogelijk om omgevingswaarden op gemeentelijk niveau vast te stellen.
Tot slot kunnen er nog aspectgerichte (bijvoorbeeld een kwantitatieve grenswaarde voor de roetconcentratie in de buitenlucht), opgavegerichte (bijvoorbeeld het percentage gasloze woningen in 2030 behorende bij de opgave om op termijn van het gas af te zijn) of samengestelde omgevingswaarden worden onderscheiden. Bij een samengestelde omgevingswaarde gaat het bijvoorbeeld om een bij de kernkwaliteit ‘gezonde stad ‘horend cijfer dat moet minimaal worden gehaald en dat bestaat uit het gemiddelde uit meerdere componenten).
Een omgevingswaarde voor de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan bepaalt daarmee de gewenste staat of kwaliteit, (bijv. percentage groen/water; verhouding verhard/onverhard; X bomen per hectare), de toelaatbare belasting door activiteiten (bijv. geluidbelasting, trilling) of de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen (bijv. fijnstof, stikstof of CO2).
Waarden versus normen.
In de huidige wetgeving hebben we het vooral over normen. Normen zijn duidelijk. Ze geven richting en werken goed in enkelvoudige situaties. Daarentegen zijn ze inflexibel en sluiten overleg uit. Feitelijk maken normen dom, omdat ze de dialoog op voorhand stuk slaan. Met de introductie van waarden verandert dit beeld.
Een (omgevings)waarde kan ook een norm zijn, maar ook een omschrijving. Er is ruimte voor flexibiliteit waardoor een meerwaarde-gesprek mogelijk is. Voorts kunnen waarden verweven worden tot waardepakketten, waarmee ze geschikt worden voor complexe opgaven. Een omgevingswaarde heeft echter ook een zachte kant. Ze zijn niet altijd even helder en ‘lijken’ onderhandelbaar en uitwisselbaar. De juridische houdbaarheid moet zich nog gaan bewijzen en de monitoring en programmering is (hoewel tijdrovend en kostbaar) voor de uitvoering van de Omgevingswet onmisbaar.
Kort gezegd zit een norm op het niveau van een standpunt en komt niet toe aan dialoog, terwijl een waarde op het niveau van een belang of een principe zit. Daarmee geeft een waarde wel ruimte voor dialoog en creëert de noodzakelijke ruimte voor maatwerk, begrip en draagvlak. Dit laatste is nodig om bij complexe vraagstukken tot aanvaardbare compromissen en oplossingen te komen.
Nut en noodzaak van omgevingswaarden
Omgevingswaarden zijn van belang, omdat het Omgevingsrecht zonder deze waarden voor de fysieke leefomgeving geen verandering zal brengen. Door meetbare en objectiveerbare waarden in te zetten ontstaat er een bruikbare methode om activiteiten (legaal en illegaal) op hun effecten te beoordelen. Een transparante wijze om niet één maar verschillende waarden naast elkaar te zetten en te beoordelen. Niet om te middelen zoals vroeger nog wel werd gedacht, maar om een gewogen motivering en brede afweging aan keuzes te verbinden. Zonder waarden is het niet mogelijk om tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties te komen.
Zowel wettelijke als autonome omgevingswaarden worden begrensd. Zo kunnen we de wettelijke grenswaarden, basiswaarden en ambitiewaarden onderschrijden. Het voorbeeld komt uit het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte Binckhort, waarin met deze benadering wordt geëxperimenteerd.
In de Urbo3D-applicatie spelen omgevingswaarden een belangrijke rol, omdat deze bij het opstellen, wijzigen of afwijken van een Omgevingsplan de basisingrediënten zijn voor de te maken afwegingen of te ontwikkelen scenario’s. Zo bepalen in het Klimaatspel de gekozen maatregelen in welke mate deze effect hebben op de omgevingswaarden “hittestress” en “wateroverlast”.
Nu zal niet bij elk kerninstrument, toepassing of scenario elke omgevingswaarde een rol spelen. Het is dan ook zaak om goed af te wegen welke thema’s voor de integrale afweging in een bepaalde situatie een rol kunnen gaan spelen. In een mengpaneel/dashboard worden de omgevingswaarden zichtbaar en wordt standaard de feitelijke meting van dat moment afgezet tegen de wettelijke grenswaarden als referentiekader. Het is aan de lokale overheid om te bepalen of er strengere (ambitie)waarden worden gehanteerd, welke basiswaarde geldt en of er niet-wettelijke omgevingswaarden worden meegenomen.
Veel van de effecten op de fysieke leefomgeving, zoals geluid, geur, hitte, luchtvervuiling bevinden zich in de vrije ruimte – in de 3e dimensie – zowel boven als onder het maaiveld. Om met behulp van deze informatie keuzes te helpen maken is het wenselijk om deze waarden zo secuur mogelijk te visualiseren. Met de Urbo3D-applicatie kan een zuiver beeld worden gegeven op basis waarvan de effecten van veranderingen kunnen worden gemeten. Dit is ook een eerste aanzet tot monitoring van de fysieke leefomgeving.
Wettelijk kader
In artikel 1.3 Ow zijn de maatschappelijke doelen van de wet opgenomen. Wat is er nodig om deze doelen te bereiken en lokale ambities te behalen en welke factoren spelen daarbij een rol? Eén van de voorwaarden voor het halen van de doelen is het creëren van begrip voor de samenhang die er bestaat tussen de thema’s, die een rol spelen. De acceptatie van het feit, dat voorbereiding, besluitvorming en uitvoering zich langs andere routes gaan bewegen dan de nu gebruikelijke, is daarbij een belangrijke eerste stap. Maar wat is daarvoor in de Ow geregeld?
De Ow introduceert onder meer de omgevingswaarde! Het zijn echter de kerninstrumenten, die dienen om deze omgevingswaarden of doelen in de fysieke leefomgeving te bereiken. Zo spelen omgevingswaarden bij het op een evenwichtige wijze toedelen van functies aan locaties een doorslaggevende rol. De omgevingswaarde is daarmee een essentieel bestanddeel van het omgevingsrecht. Ze zijn dus nodig om de doelen te realiseren. Dat betekent onder meer, dat er bij de start van het werken aan een omgevingsvisie of omgevingsplan een beeld moet zijn van de stand van de fysieke leefomgeving. De aard, omvang en haalbaarheid van de opgave wordt hier immers mee bepaald.
Relatie omgevingswaarde en monitoring
Het proces begint met het vaststellen van de omgevingswaarden en te onderzoeken wat er aan informatievoorziening en -beheer nodig is om de omgevingswaarden te visualiseren, te monitoren en te beheren. Een omgevingswaarde wordt gevoed worden door bestendige informatie geleverd door betrouwbare onafhankelijke bronnen/instituten. De visualisering van een omgevingswaarde kan een kaartlaag of een dashboard zijn en geeft direct inzage waar in de gebieden/zones normen/waarden worden overschreden of gehaald. Maar over welke omgevingswaarden hebben we het dan en hoe weet men zeker dat er geen waarden worden gemist? Dat moet uit de Omgevingsvisie blijken.
Zoals aangegeven moeten omgevingswaarden aan criteria voldoen. Naast basisvoorwaarden als meetbaarheid en objectiveerbaarheid moeten ze in de praktijk werkbaar zijn. Daartoe moeten ze simpel, eenduidig en eenvoudig zijn en moeten tegenstrijdige omgevingswaarden worden voorkomend. Voorts moet het voor een ieder duidelijk zijn voor welk gebied een omgevingswaarde geldt. Als een omgevingswaarde niet te handhaven is in juridische zin, heeft opname in een Omgevingsplan weinig zin.
De basis voor de inzet en het gebruik van omgevingswaarden moet worden gevonden in beleid en de strategie uitgestippeld in de Omgevingsvisie. Daarbij moet men zich steeds moet afvragen wat de effect van het gebruik van omgevingswaarden is voor niet alleen de dagelijkse praktijk, maar ook voor de programma’s en beleidsdoelen op de langere termijn. Voor het zover is ligt de primaire vraag op tafel: is het bekend (is er geïnventariseerd?) welke omgevingswaarden met het oog op de stand van de fysieke leefomgeving moeten worden ingezet en gemonitord en in welke situaties wordt door de gemeente wel/niet voldaan aan de gestelde wettelijke onder- of bovengrenzen?
Zonder deze aan de Ow ontleende strategie te volgen wordt het opstellen van een omgevingsvisie een slap aftreksel van de structuurvisie, zoals we die onder de Wro kenden. Natuurlijk gaat het uiteindelijk om een ordening van de ruimte, maar de Omgevingsvisie is bij uitstek de plek waar de visie voor het (gemeentelijk) grondgebied voor de langere termijn wordt vastgelegd. De start voor de noodzakelijke samenhang tussen beleidsvelden en de eerste aanzet tot integraliteit binnen het fysieke domein. Door deze zoektocht of het benoemen van waarden breed op te zetten (participatie) ontstaat de mogelijkheid om betrokkenen op een transparante wijze deelgenoot te maken van het plaatsen van de stippen aan de horizon. Er is dan geen onduidelijkheid over wat er te gebeuren staat.
Welke omgevingswaarden kunnen van belang zijn
Welke aspecten in de fysieke leefomgeving zijn het monitoren waard. Ik denk dan aan water-, bodem- en luchtkwaliteit, geluid, geur, hittestress, wateroverlast, fysieke veiligheid, open water, groen (in de zin van een koele plek binnen 300 meter van elke voordeur) om de belangrijkste te noemen.
Daarnaast gaat ook gezondheid een belangrijke rol spelen. In 2017 is door het projectleidersoverleg Haaglanden dit grensoverschrijdende thema opgepakt, wat heeft geleid tot een eerste definiëring van een gezonde leefomgeving. (citaat factsheet): “Een gezonde leefomgeving is een veilige, beweegvriendelijke groene omgeving met gezonde, veilige en duurzame woningen, bereikbare voorzieningen, toegankelijke zorg, ontmoetingsplaatsen en voldoende aanbod van sport en cultuur. Belangrijk daarbij is dat negatieve milieufactoren (zoals geluid en luchtverontreiniging) zo min mogelijk aanwezig zijn. Een gezonde leefomgeving nodigt mensen uit om te bewegen, sporten en spelen en nodigt uit tot ontmoeten en contact. Daarnaast wordt fietsen en wandelen en het gebruik van openbaar vervoer gestimuleerd. Een gezonde leefomgeving houdt bovendien rekening met de behoefte van de bewoners en specifieke bevolkingsgroepen (bijvoorbeeld kinderen en/of ouderen) en bevordert daardoor het sociale welbevinden. De leefomgeving heeft in ieder geval de volgende kenmerken:
• schoon en veilig milieu (bijvoorbeeld toegang tot schoon en veilig drinkwater, goede luchtkwaliteit en een woonomgeving zonder hinder van geluid of stank);
• voldoende groen, natuur en water op wandel- en fietsafstand van de woning;
• aandacht voor de (mogelijke) gevolgen van klimaatverandering (bijvoorbeeld voorkomen van hitte-eilanden);
• gezonde en duurzame woningen;
• aantrekkelijke, toegankelijke en gevarieerde openbare ruimten;
• gevarieerd voorzieningenaanbod (wonen, scholen, horeca, winkels, cultuur, bedrijven, recreatie, sport en zorg);
• goede bereikbaarheid, waarbij de mogelijkheden voor gezonde mobiliteit voorop staan”.
Op grond van het vorenstaande is het zonder meer mogelijk om elementen van het thema gezondheid meetbaar en objectiveerbaar te maken. Dat maakt het nadenken over omgevingswaarden meer dan noodzakelijk.
Tot slot
Vaak worden woningbouw- of mobiliteitsprogramma’s gebruikt als basis voor de omgevingsvisie. Sectorale programma’s kunnen mijns inziens echter nooit het fundament zijn voor de Omgevingsvisie en omgekeerd is de Omgevingsvisie evenmin de plek waar programma’s veilig kunnen worden gesteld. Doe je dat wel, dat zullen omgevingswaarden in het gedrang komen of als te bedreigend worden gezien. Een Omgevingsvisie zonder omgevingswaarden, regelt niets voor de toekomst en zal dan ook niet bijdragen aan de noodzakelijke verbetering van de fysieke leefomgeving. Met zo’n visie houd je jezelf voor de gek en is uiteindelijk het enige dat je meet “gebakken lucht”. Dat is nu precies een omgevingswaarde die er niet toe doet!
