De apotheose
In juli 2023 heeft de Eerste Kamer een motie aangenomen, waarin wordt voorgesteld om de inwerkingtreding van de Wkb op te schorten, omdat er onder meer te weinig kwaliteitsborgers zouden zijn om consumenten en andere opdrachtgevers na 1 januari 2024 bij nieuw- en verbouw te helpen. Het gebrek aan kwaliteitsborgers is al langer een punt van zorg.
De minister pareert dit argument in zijn brief van 17 juli 2023 en wil de motie niet uitvoeren. Met de overgang naar het nieuwe stelsel komt er vanzelf aanwas vanuit de gemeenten en het aantal aanvragen zal in de eerste maanden toch niet zo groot zijn. Maar gaat het nu alleen over aantallen of over onbekendheid met de nieuwe werkwijze, de nieuwe rolverdeling, nieuwe competenties en de nieuwe werkverbanden. Ook voert de minister aan, dat de Wkb zo verweven is met de Ow, dat uitstel om die reden alleen al niet mogelijk is. Wat mij betreft niet erg steekhoudend. Een verwevenheid die zijn voorganger overigens heeft ontkend! Zowel gemeenten als de kwaliteitsborgers zullen plannen moeten toetsten aan het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Als er in het Bbl al specifieke artikelen zijn opgenomen voor de Wkb, dan blijven deze ongebruikt zolang de Wkb er nog niet is. Niemand zal daar immers aan gaan toetsen en het bestaan van verschillende sets bouwvoorschriften voor hetzelfde werk lijkt op zich al onlogisch.
Gemeenten zullen bij uitstel van de inwerkingtreding alle aanvragen (alle gevolgklassen) blijven behandelen. Voor gemeenten zal een uitstel voor de inhoud niet veel uitmaken, maar waarschijnlijk wel voor de formatie. De argumentatie van de minister in de brief van 17 juli 2023 is niet sterk en toont de van hem bekende gespierde taal. Onnodig, zeker nu de motivering in de brief zo licht en zweverig is dat de zwaartekracht daar geen grip op zal krijgen.
Zoals altijd lijkt het weer op het vluchten voor de werkelijkheid. In de blogs reageren de voorstanders van de Wkb met persoonlijke belangen negatief op het standpunt van de Eerst Kamer. Van de uiteindelijke slachtoffers die we nog niet kennen horen we niets. Ik doel dan op de onvoorbereide aspirant-opdrachtgever, die voor de eerste in zijn leven een vergunning aanvraagt en dat per ongeluk dan wel onbewust na 1 januari 2024 doet. Deze opdrachtgever moet straks – anders dan nu alleen bij één bouwinspecteur – vertrouwen op in eerste instantie een kwaliteitsborger. En wie is er straks eindverantwoordelijk voor de nieuwe procedure? Het is dus begrijpelijk, dat de Eerste Kamer zich zorgen maakt over de uitvoering van de Wkb en niet wenst te buigen voor de minister. Nog los van wat dit debat uiteindelijk oplevert, lijkt het me hoe dan ook verstandig om geplande bouw- en verbouwplannen voor 1 januari 2024 aan te vragen bij het vertrouwde gemeentelijke loket.
De aanleiding
Al meer dan 10 jaar wordt er gepraat over deze nieuwe wet. Waar kwam die wens vandaan en voor wie wordt het leven daardoor eenvoudiger?
Het was minister Blok, die vriend en vijand meer dan 10 jaar geleden verraste met zijn sublieme ingeving om het Nederlandse bouwtoezicht te privatiseren. Op basis waarvan hij tot deze conclusie kwam is mij tot op de dag van vandaag een raadsel. De stelling was dat het gemeentelijk bouwtoezicht niet berekend was op haar taak, er werden fouten gemaakt en een privatiseringsslag alles beter zou maken. Niet meer dan een gedachtespinsel, vermoedelijk geënt op de filosofie van een terugtredende overheid of een ander stokpaardje.
In ieder geval een klap in het gezicht van iedereen, die in gemeenteland met hart en ziel betrokken is bij het bouw- en woningtoezicht. Natuurlijk worden er fouten gemaakt en loopt het niet overal zoals het zou moeten, maar grosso modo wordt er goed en veilig werk afgeleverd. In ieder geval onvoldoende aanleiding om het roer zo drastisch om te gooien. In de afgelopen 50-60 jaar heeft het gemeentelijk bouwtoezicht kennis en inzicht verzameld en is zij nauw betrokken bij de (door)ontwikkelingen van het Bouwbesluit. Er is al jaren een Vereniging BWT Nederland, met als doelstelling het bevorderen van de onderlinge kennisuitwisseling om te komen tot een professionelere, effectievere en efficiëntere invulling van het Bouw- en Woningtoezicht. Er wordt dus niet stilgezeten en met deze pragmatische aanpak is een betrouwbare positie veroverd. Met betrekking tot inzet van kennis en energie in bouwprojecten is veel ervaring opgedaan dat zich onder meer laat zien in het “Bouwtoezicht op maat” (BOM). Dus waarom veranderen?
Voor de burger (de private opdrachtgever) is de gemeente een betrouwbare partner. Naast de planbehandeling en vergunningverlening levert de gemeente immers ook de nazorg in de vorm van het toezicht op de bouw en kan zij risico’s dragen. Dit met als laatste stok achter de deur het stilleggen van een werk, wat vaak gebeurt. Voor vergunningverlening en toezicht tijdens de bouw betaalt men bouwleges, maar dat bedrag zal vermoedelijk lager uitvallen dan de kosten die de private markt moet gaan maken, omdat de werkwijze veel arbeidsintensiever en dus duurder is. Waar de gemeente kan bogen op een jarenlange ervaring bij toetsen en interpreteren van het Bouwbesluit en het toezicht op de bouw, zal de kwaliteitsborger elke artikellid naar de letter gaan uitvoeren en mogelijk permanent op de bouw aanwezig zijn. Gemeenten blijven wel opdraaien voor de kosten van handhaving van alle gevolgklassen.
Minister Blok wilde de kwaliteit van het toezicht een impuls geven door de private markt ruimte te bieden om het technische deel voor haar rekening te nemen. Een idee waar nu al meer dan 10 jaar achteraan wordt gelopen en dat door de samenstelling van het parlement nooit een strobreed in de weg is gelegd. Intussen ontstond er een gedrocht van een procedure met nieuwe instituties zoals de instrumentaanbieder, de kwaliteitsborger en de Toelatingsorganisatie kwaliteitsborging.
Het resultaat.
De Wkb is de Esperanto is onder de talen; de Eddie the Eagle onder de schansspringers. Een gekunstelde ongevraagde ontwikkeling waar niemand op zat of zit te wachten. De Wkb creëert een ingewikkeld proces met nu nog onbekende weeffouten. De praktijk zal ook hier weerbarstiger zijn dan de theorie. De ordening en samenhang met andere aspecten van de procedure is complex en risicovol. Het is een van de uitwassen van een politieke ideologie, die de laatste decennia over Nederland heeft gewaaid en steevast kon rekenen op een meerderheid in het parlement. No questions asked!
Bovenstaand schema schetst het proces, maar dit is niet het hele verhaal, want er zijn veel schakelpunten en overdrachtsmomenten. Ook de opdrachtgever en de aannemer zijn partij en naast de activiteit bouwen (art. 5.1 lid 2a Ow), zal er in veel gevallen ook sprake zijn van artikel 5.1 lid 1a Ow: de omgevingsplanactiviteit in geval van strijd met het Omgevingsplan. Dat vraagt om afstemming en een logische volgordelijkheid van procedurestappen. Want in dat geval is er sprake van de verplichting van twee vergunningen, die een opdrachtgever allebei moet hebben om te kunnen starten. In de discussie rond de Wkb mis ik deze procedurele relatie, alsof de Wkb een op zichzelf staand solitair proces is. Niets is minder waar. Er is op het gebied van bouwen zeker een inhoudelijke en procedurele verwevenheid met de Ow .
Gemeenten hebben een jarenlange opgebouwde expertise. Kwaliteitsborgers moeten zich nog inwerken in een nieuw proces met veel nieuwe partijen en belanghebbenden, een gebrek aan ervaring en een nog onduidelijk handhavingstraject. Daarbij wordt van een kwaliteitsborger als marktpartij een andere houding en opstelling verwacht dan van een bouwinspecteur. De vraag is of de gevraagde competenties voldoende wordt meegewogen. De Wkb moet zich nog gaan bewijzen, zeker waar het de uiteindelijke verantwoordelijkheid betreft. Bij veel processen van de overheid blijkt door het aantal spelers uiteindelijk niemand verantwoordelijk te zijn voor het geheel. Dat doemscenario hangt ook boven dit proces!
Als men hier al mee verder wil gaan is het zeker verstandig om te starten met de gevolgklasse 1. Dan hebben we het over kleine bouwwerken en verbouwingen (zie artikel 1.43 Besluit Wkb). In feite kleingeld, maar wel de grootste groep aanvragen. De andere gevolgklassen blijven voorlopig voor de bouwtechnische toets vallen onder de verantwoordelijkheid van gemeenten.
Hoe verder? Goede raad is duur
Het gaat steeds over de uitgestelde inwerkingtreding van de Wkb en de verwevenheid met de Ow. Niemand vraagt zich af of het – in het perspectief van formatieve knelpunten bij zowel gemeenten als kwaliteitsborgers – verstandig is om Ow en Wkb gelijktijdig in werking te laten treden. Een kleine groep deskundigen krijgt op een cruciaal werkterrein na 1 januari 2024 de volle laag van twee nieuwe stelsels te verwerken. Hoe kom je op het idee?
Het doen van aanvragen onder de Ow en het behandelen daarvan is op 1 januari 2024 voor alle betrokkenen nieuw: van de voorbereiding van de aanvraag tot de aanvraag zelf als ook voor de behandelaar bij de gemeente. Een initiatiefnemer meent te kunnen volstaan met het doen van de aanvraag via het OLO. De gemeente kan aangeven of voor de aanvraag een omgevingsplanactiviteit geldt waarvoor een vergunning is vereist, maar zal de initiatiefnemer ook moeten doorverwijzen naar het register van kwaliteitsborgers. Het bouwtechnische deel wordt elders opgepakt. De verwarring is nu al voorspelbaar!
Door de complexiteit en de onbekendheid met de nieuwe werkwijze is het hoe dan ook onverstandig om beide wetten tegelijk in werking te laten treden. Welke wet eerst inwerking treedt, is dan niet zo belangrijk, omdat afstemming en complexiteit wegvallen en de focus kan worden gericht op de ‘eerste’ veranderingen.
Nu de Ow niet meer voor uitstel in aanmerking komt, lijkt uitstel van de Wkb alleen al om bovenstaande redenen aangewezen.