Aanleiding.
Met belangstelling las ik enige tijd geleden het rapport “Versnellen voorfase gebiedsontwikkelingen: hoe dan?”. In een poging om het lek over de lange procedures boven water te krijgen wordt in opdracht van een aantal gerenommeerde spelers (Aedes, G40-stedennetwerk, IPO, Min BZK, NEPROM, VNG, VNO-NCW, WoningBouwersNL) de procedures met betrekking tot bouwplanontwikkeling geanalyseerd.
Zoals bij zoveel onderwerpen, die om aanpassing vragen, zijn er veel – langs elkaar laverende – belangen, die de weg naar werkelijke oplossingen blokkeren. Verbeteringen komen op deze manier niet dichterbij. Het zoeken van oplossingen binnen bestaande structuren is daarom weinig constructief en mijns inziens kansloos. Zeker nu onze samenleving steeds complexer wordt, het land steeds voller lijkt te raken en de burgers en andere belanghebbenden zich inhoudelijk in het gesprek hebben gemengd moeten plan- en gebiedsontwikkeling anders worden vormgegeven. In principe is er voldoende bouwgrond, maar vooraf geselecteerde woningbouwlocaties roepen steeds weer vragen op. Het daarmee gepaard gaande gesoebat kost enorm veel tijd.
Er zijn zeker kansen tot verbetering ten opzichte van de wijze waarop er sinds de vorige eeuw (en nog steeds) werd gewerkt. Zo biedt de Omgevingswet de kans om op andere manier te kijken naar de aanpak van maatschappelijke opgaven. Het biedt voorts de ruimte en verplichting om anders (lees integraal) naar procedures te kijken en vroegtijdig belanghebbenden te betrekken. Dat vraagt om een bredere analyse van de onderliggende problematiek en de oorzaak waarom procedures zich jarenlang voortslepen. Maar waarom gebeurt dat dan niet?
Versnellen voorfase gebiedsontwikkelingen: hoe dan?
Het rapport is nauwelijks vernieuwend en biedt geen nieuwe aanknopingspunten. Ik concludeer dat er alleen is gekeken naar de problemen en oplossingen in de bestaande structuren en ontwikkelcultuur. Dat brengt een oplossing niet dichterbij In de “Bronnen van vertraging” (pag. 18) komt men tot de volgende oorzaken:
- veelheid van regel en procedures;
- stapele van ambities;
- vele mogelijkheden, die belanghebbenden hebben om procedures tegen te houden;
- participatie zou versnelling in de weg staan;
- vermeend gebrek aan leiderschap (zowel bestuurlijk als ambtelijk);
- het gecombineerde probleem van kennis en capaciteit wordt niet eenvoudigweg opgelost;
- het verschil van ontwikkelen in de bestaande stad en in de ‘groene’ weide.
Als je dit leest is het opvallend, dat het oud nieuws is en de oorzaken volgens de opstellers vooral moeten worden gezocht bij gemeenten en lastige burgers. Er wordt geen aanleiding gezien om in deze analyse ook het eigen functioneren te betrekken. Ook staan de (overkoepelende) opstellers/opdrachtgevers van dit rapport naar mijn mening te ver af van het feitelijke front van planontwikkeling en vergunningverlening en wordt er van grote hoogte gekeken naar oorzaken zonder in te zoomen naar de werkelijke oorzaken.
Ik denk dat iedereen wel weet, dat de waarheid veel meer in het midden ligt en dat de genoemde oorzaken de vinger niet op de zere plek leggen. Dat betekent, dat ook de oplossingen worden geformuleerd op basis van een beperkt beeld van de werkelijkheid.
Procedures worden onvoldoende geanalyseerd en bijgesteld. Het gevolg is dat veranderende omstandigheden worden gemeden of over het hoofd gezien. Mogelijk een gevolg van desinteresse en een onvoldoende gevoeld belang van een echte evaluatie. De hardnekkige ontkenning van de kennis van bewoners is daar een voorbeeld van. Met old-school inspraak blijkt men er niet meer door te komen! Het onvoldoende opdoen van ervaring met een veranderende voorfase zal in 2023 tot een nieuwe bron van vertraging leiden bij de plannen die strijdig zijn met het Omgevingsplan van rechtswege.
Mijn factoren van vertraging.
Om te beginnen mag het duidelijk zijn, dat ook in de laatste decennia van de twintigste eeuw – beginnend bij de stadsvernieuwing – er ook een enorme bouwopgave lag. Ook toen lukte het niet altijd om elk jaar de door de provincie toegekende contingenten woningbouw weg te zetten. En dat in een periode dat de VINEX- en uitbreidingswijken er klaar voor lagen en door de stadsvernieuwing veel grond bouwrijp klaar lag. De problemen van nu zijn dus zeker niet nieuw.
Wat wel is veranderd, is het mondiger worden van de samenleving en het feit dat niet elke locatie (om verschillende redenen) geschikt blijkt. Niet dat Nederland vol is, maar de ruimtevraag is divers en groot en maakt bredere afwegingen nodig. De eigen woonomgeving, het milieu en de natuur wordt daarbij steeds belangrijker. Bewoners beginnen zich te verenigen en er ontstaat steeds meer inzicht over wat van belang is voor het behoud van de eigen leefomgeving en voor bijvoorbeeld het realiseren van een eigen energievoorziening. Daar kom ik straks uitgebreider op terug.
Wat nu de werkelijke oorzaken zijn, dat doorlooptijden van bouwplannen alleen maar langer lijken te worden, weet ik natuurlijk ook niet precies. Er is niet één specifieke oorzaak aan te wijzen, maar een aantal mogelijke redenen durf ik wel te noemen:
- Er wordt gewerkt met een verouderd stedenbouwkundige beoordelingskader en daarop geënte procedures;
- De behandeling bij gemeenten duurt lang door de interne bestuurlijke besluitvormingsprocedures;
- Veel sectorale stappen in de procedures zijn serie geschakeld, waardoor een plan fragmentarisch wordt beoordeeld zonder kennis van andere adviezen;
- De interne procedures bij ontwikkelaars hebben een ander tempo en dynamiek; beginnen eerder en lopen niet parallel met de gemeentelijke procedures. Er ontstaat een eigen verwachtingspatroon;
- Het uitgaan van een eigen ideaal beeld van de doorlooptijd. Feitelijk wordt er door alle betrokken partijen gewerkt met irreële planningen;
- Betrokkenheid van belanghebbenden is nog steeds beperkt tot inspraak;
- De voorfase (voorbereiding) is een gesloten proces;
- De sectorale opzet van een initiatief botst met een omgeving, waar soms andere integrale wensen en bredere belangen spelen;
- Capaciteitsproblemen worden veroorzaakt door de veel te lange doorlooptijden;
- Kavels zijn niet zo geschikt als ze lijken. Het ontwikkelen van in het verleden verworven grond als potentiële bouwlocatie loopt vast op nieuwe regelgeving en een veranderende markt samenleving en beoordeling van natuurlijke setting;
- De bestuurlijke wensen van de gemeente stroken niet altijd met het verwachtingspatroon van de ontwikkelaar;
- Locatiekeuze is vaak gebaseerd op een behoefte, die op één moment speelt. Een langere doorlooptijd creëert de noodzaak tot aanpassing (bijvoorbeeld meer kleinere woningen) of als gevolg van inmiddels doorwerkende prijsstijgingen. Dit leidt tot een herhaling van procedures;
- Stagnatie door rechtelijke uitspraken over de politieke trucjes (zoals de PAS en bij PFAS), die ontwikkelingen steeds vaker blokkeren en lam leggen;
Het is slechts een greep uit de mogelijke oorzaken van vertraging en er zal nooit één specifieke reden zijn aan te wijzen. Het gaat altijd om een combinatie van factoren. Daarvoor zijn er ook te veel spelers, belangen en variabelen in het spel.
Mogelijke oplossingen
Anticiperen op de Omgevingswet en de nieuwe kerninstrumenten is nu al mogelijk. Met de aanpak daarvan niet wachten tot de OW. in werking is getreden, maar bij plannen (ongeachte het moment van indiening) nu al rekening gaan houden met mogelijke consequenties. Wachten tot het moment, dat de gemeenteraad de participatie verplicht stelt of daar nu al op vooruitlopen. Men weet immers bij welke plannen dat gaat spelen. Organiseer de voorfase als zodanig en oriënteer je anders op de locatie, de bredere opgave en het nieuw beoordelingskader dan alleen te focussen op het realiseren van woningbouw.
Mijn ervaring is, dat er bij grote projecten een goede analyse is te maken van het initiatief, de beoogde locatie en de directe omgeving. Het is niet zo ingewikkeld om op basis van de geldende wetgeving een overzicht te maken van de benodigde vergunningen en meldingen met de daarbij behorende doorlooptijden. Onder de Ow. gaat het dan bovendien om de stand van de fysieke leefomgeving en de gemeentelijke ambities (zie Omgevingsvisie) Het is niet moeilijk om de lokale bestuurlijke afspraken te inventariseren en de betrokkenheid van andere overheden onderzoeken en daarover afspraken te maken.
Een reële planning opstellen, die rekening houdt met deze verschillende belangen en wensen, kan nauwelijks als ondoenlijk worden betiteld. Zaak is wel om dicht bij de bestuurlijke realiteit te blijven. Maar al te vaak worden beloften en wensdenken gepland. De haalbaarheid daarvan laat zich raden en economische belangen conflicteren met bijstellingen.
Tot slot is het verstandig om de planning te laten maken door iemand, die bij de vergunningverlening het mandaat heeft. Dat zorgt ervoor, dat er ook (met een interne afstemming met privaatrechtelijke aspecten) een juridische garantie en controle wordt ingebouwd. Mijn ervaring, is dat afspraken en planning veelal uit elkaar liggen en dat de gemeentelijke projectleider onvoldoende voeling heeft met degene die verantwoordelijk is voor de vergunningprocedure.
Tot zover heb ik het alleen nog maar over de technische benadering van de begeleiding van een grote complexe ontwikkeling. Tegenwoordig ga je het niet meer redden met een opzet, waarin de betrokkenheid van bewoners en andere belanghebbenden pas onderdeel van het proces wordt, als er al een conceptplan of soms zelfs een aanvraag ligt. Een dergelijk plan is dan al te ver uitgewerkt en er zijn kosten gemaakt, wat herstel of aanpassing van een ontwerp onwenselijk maakt.
Participatie wordt als een soort haat-liefde verhouding beschreven, maar ook als een bron van vertraging genoemd. Bij de “lessen over de voorfase” wordt participatie voor het eerst als serieus aspect genoemd. Maar wat heb je aan participatie als het onduidelijk blijft wat de rol in het proces is. Is een heldere probleem- en vraagstelling genoeg of blijft participatie dan steken in een theoretische benadering. Indien de werkelijke opgave op tafel komt moet daar ook de benodigde informatie worden ingebracht, zoals informatie over lucht- water- en bodemkwaliteit, groen, hittestress, het voorzieningenniveau, mobiliteit etc. Hier ligt een grote kans of anders gezegd de grote opgave!
Het is voor mij onbegrijpelijk, dat met een op integraliteit en participatie gerichte Omgevingswet dit aspect nagenoeg buiten beeld blijft. In een poging om grip te krijgen op de steeds weer optredende vertragingen wordt voortgeborduurd op oude werkrelaties, procedures en gewoonten. En dat terwijl er steeds meer maatwerk wordt gevraagd. Dat verschilt per locatie, wijk, gemeente en initiatief. Bekend is de wettelijke doorlooptijd van 8 weken (met een termijn van orde). In specifieke gevallen kan de uitgebreide voorbereidingsprocedure worden ingezet. Deze procedure met een moment van zienswijze ontslaat de aanvrager echter niet van de mogelijk verplichte participatie voorafgaand aan de indiening van de aanvraag. Met een zorgvuldige voorfase wordt de acht-weken termijn haalbaar en alleen maar harder.
Een integrale aanpak
Het rapport komt ook met suggesties om versnelling teweeg te brengen. Ook deze zijn weer alle acht beschreven vanuit de eigen belevingswereld. Ook dit hoofdstuk is introvert en gaat voorbij aan het feit, dat veel vertragingen ontstaan buiten de invloed van de opstellers, namelijk door bezwaar- en beroepsprocedures. Steeds vaker trekken reclamanten aan het langste eind. Niet omdat ze tegen het bouwen als zodanig zijn of de woningnood ontkennen, maar meestal, omdat ze niet zijn gehoord, hun kennis van de omgevings niet wordt benut en het standpunt dat een plan niet de beste oplossing is voor hun fysieke leefomgeving gehoor vindt. De rechter oordeelt steeds vaker in het voordeel van reclamanten, omdat ontwikkelaars andere belangen dan het eigen belang onvoldoende onderkennen.
De omgevingswet voegt een 26-tal wetten samen om – waar gewenst – te komen tot een integrale afweging. Onder B2 van de versnellers staat hierover
(citaat): Organiseer capaciteit van gemeentelijke diensten zodat ze gestroomlijnd worden voor de uitwerking van geprioriteerde projecten. Voorkom een praatcircus van slepende integrale overleggen, zet diverse disciplines gericht en gedoseerd in vanuit een logisch tijdspad. Verscherp daarin rollen en verantwoordelijkheden”.
Ik kan dit standpunt moeilijk rijmen met de uitgangspunten van de wet. De samenleving verwacht een integrale voorbereiding, aanpak en beoordeling, waarbij alle radertjes meedraaien. Dat zal in het begin niet eenvoudig zijn, maar het is niet anders. Het belang van ondernemers is adviseurs apart ontmoeten en tegen elkaar uitspelen. Dat ondermijnt, als een gemeente die ruimte laat, een integrale beoordeling. In Den Haag zijn daartoe al in 2017 de Vergunningtafel Binckhorst en de Vergunningtafel Kuststrook ingesteld, om te komen tot een gezamenlijke integrale afweging van complex plannen. Dit om te voorkomen, dat de afdeling Vergunningen werd geconfronteerd met allemaal sectorale adviezen, die op zich wellicht juist toch in strijd met elkaar waren en een integrale beoordeling in de weg stonden. De eindverantwoordelijkheid lag bij de vergunningmedewerker, maar hoorde daar niet. Aanvankelijk enthousiasme voor deze aanpak met een gemeenschappelijke eindverantwoordelijkheid voor alle betrokken adviseurs nam na verloop van tijd af als gevolg van enerzijds de vertraagde planontwikkeling in deze gebieden en anderzijds het botsen met de sectorale diensten. Ook het uitstel van de Ow. hielp niet!
Naar mijn mening zullen initiatiefnemers en beoordelaars (gemeenten) toch op een andere manier moeten gaan nadenken over niet alleen hun processen, maar ook over hun organisatie, inzet en filosofie De Ow. dwingt tot een integrale beoordeling van initiatieven en daarbij kan participatie als een verplichting gelden. Daarbij horen processen, die veel transparanter zijn dan die in de huidige werkwijze worden gebruikt. Het rapport “Versnellen voorfase gebiedsontwikkelingen: hoe dan?” draagt in dit verband onvoldoende concreet bij aan de mogelijke oplossingen en blijft hangen in het eigen gelijk en beperkte zichtveld. Het lijkt soms op een dictaat van het ministerie, waarbij de aantallen nog steeds centraler staan, dan de beoogde kwaliteit voor zittende en nieuwe bewoners.
Ik heb het eerder aangegeven: participatie, integraliteit en informatievoorziening zijn de begrippen waar het vanaf 1 januari 2023 om draait.
Met andere woorden: blijven we een TGV voorspiegelen, terwijl we steeds weer in het verouderde boemeltje stappen