In de eerste twee delen van deze blog ben ik ingegaan op de systematiek van de Omgevingswet rond vergunningen en ontrafelde ik OPA (de omgevingsplanactiviteit). Deze activiteit kan vele onderwerpen omvatten en de vergunningplicht geldt alleen voor die gevallen, die in beginsel als verbod in het omgevingsplan zijn opgenomen. Op dit punt lijkt er op voorhand ruimte voor beleidsvrijheid voor gemeenten. De mate waarin handelingen effect hebben op de fysieke leefomgeving zal aanleiding geven tot de keuze om daar wel/geen gebruik van te maken.
Maar wordt het nu allemaal ingewikkelder zoals het rangeerterrein met zijn vele wissels symboliseert of valt dat nog steeds mee? Voor veel gebruikers is er immers een vooraf bepaalde eenduidige route en hoef je niet alle sporen te gebruiken. Zo zie ik geen aanwijzingen om aan te nemen, dat in afwijking van de huidige wetgeving er onder de Omgevingswet ineens veel meer complexe aanvragen zullen komen. Nog steeds zal ruim 90% van de aanvragen enkelvoudig zijn, maar zijn deze dan even eenvoudig als onder de Wabo? Ik denk van niet, omdat veel enkelvoudige aanvragen straks om een breder scala van afwegingen vragen dan onder de Wabo. Een behandeling van een aanbouw of aanvraag kapvergunning krijgen nu meestal een platte beoordeling, terwijl dat onder de vlag van het omgevingsrecht breder wordt. In deel twee van deze blog ben ik daar al uitgebreid op ingegaan.
De resterende 10% gaat over grote planontwikkelingen. Of die ingewikkelde worden komt niet alleen door de veranderde regelgeving, maar vooral door het onvoldoende onderkennen daarvan en vaak door de (gedwongen) keuzes van minder geschikte locaties. De gróte verandering zit echter in de integrale behoordeling van deze initiatieven, de mondigere samenleving en de doorwerking van de jurisprudentie.
Het wettelijke kader (hoofdstuk 5 Ow.)
In Hoofdstuk 5 Ow. zijn alle basisregels over vergunningen opgenomen. Daarin worden de verbodsbepalingen opgesomd (artt. 5.1 en 5.2 Ow.) met verwijzing naar de AMvB’s. Voorts mag er ook niet gehandeld worden in strijd met de voorschriften van een omgevingsvergunning, wat op zich logisch is, maar er worden ook in mijn ogen onlogische keuzes gemaakte.
In het omgevingsrecht verdwijnt de gefaseerde vergunning, zoals deze het licht zag in de Wabo. Niet dat dit een gelukkige constructie was, maar het bood bij complexe aanvragen wel de mogelijkheid om proces en kosten te spreiden. In artikel 4.5 lid 2 van het Besluit Omgevingsrecht is geregeld dat de aanvrager bij de aanvraag om een beschikking met betrekking tot de eerste fase vermeldt uit welke activiteiten het gehele project zal bestaan. Toch de minimale duidelijkheid, die je als gemeente en belanghebbende mag verwachten. Een consequentie van de gefaseerde aanvraag is dat de positieve beschikkingen op beide fasen tezamen de omgevingsvergunning vormen (art. 2.5 lid 8 Wabo), wat het gebruik van deze mogelijkheid niet heeft bevorderd.
In de Ow. wordt het principe van de gefaseerde aanvraag en feitelijk ook de meervoudige aanvraag verlaten en laat de wetgever het aan de aanvrager om aan te geven op hoeveel activiteiten een aanvraag betrekking heeft (art. 5.7 lid 1 Ow.). Dus géén verplichting om bij de eerste aanvraag aan te geven welke vergunningplichtige activiteiten uiteindelijk nodig zijn om het initiatief te kunnen uitvoeren. Voor gemeenten betekent dit dus een extra taak. Bij een simpel bouwwerk zal het duidelijk zijn waar de aanvraag betrekking op heeft, maar voor de wat complexere aanvragen ontbreekt in beginsel deze duidelijkheid (en het overzicht). Daarbij komt dat een initiatiefnemer pas mag starten als hij alle vergunningen in bezit heeft. Maar wanneer is dat en hoe lopen de informatiestromen binnen de gemeente en met andere (lagere) overheden. En nog belangrijker: Wie handhaaft er?
Waar in artikel 4.2 Ow. de integraliteit wordt verankerd, laat art. 5.7 Ow. dit weer los. Een initiatief dat op verschillende activiteiten betrekking heeft, heeft ook te maken met een mogelijke cumulatie van effecten. Hoe komt een gemeente bij een initiatief, dat in meerdere aanvragen over tijd wordt uitgesmeerd tot een integrale afweging? Wat betekent dat voor de individuele aanvragen en hoe kan hierbij de participatie een zinvolle plek krijgen? Allemaal vragen die zich straks aandienen en de aanvrager loopt het risico, dat de afzonderlijke aanvragen niet kunnen worden vergund. Een met art. 4.5 lid 2 Bor vergelijkbare bepaling heb ik niet kunnen vinden en dat is een gemiste kans.
Mijns inziens is de wetgeving daarmee weer verder terug gestapt dan het niveau van de 90’er jaren. In de Woningwet gold een aanhoudingsplicht voor beslissingen over een aanvraag om bouwvergunning als er nog niet was beslist over een monumentenvergunning, een milieuvergunning of als er sprake was van bodemverontreiniging. Deze zogenoemde coördinatieregels leidde tot afstemming tussen de verschillende vergunningprocedures. Ik weet uit ervaring dat dit toen al stroef liep, omdat de afstand tussen de verschillende gemeentelijke diensten (bij grotere organisaties!) schier onoverbrugbaar leek. De onlosmakelijkheid en de meervoudige aanvraag – geïntroduceerd bij de Wabo – was een hele verbetering, totdat de minister dat beginsel van de verplichte meervoudige aanvraag vlak voor de inwerkingtreding van de Wabo weer losliet. Behalve dan als de aanvrager koos voor een meervoudige aanvraag of dat de onlosmakelijkheid daartoe dwong.
De nieuwe opzet is uit procedureel oogpunt onbegrijpelijk, maar vanuit de inhoud nog wel te verklaren. Voor een meervoudige aanvraag moet immers alles in één keer compleet worden ingediend, terwijl er redenen zijn om uit praktisch oogpunt de kosten te spreiden. Waarom een plan architectonisch helemaal uitwerken of machines bestellen als er nog veel open vragen zijn! De Ow. leunt hierbij wel heel erg in de richting van het bedrijfsleven en laat de procedurele, inhoudelijke en participatieperikelen aan de lagere overheden. Hoe ingewikkeld is het om een initiatiefnemer te vragen hoeveel activiteiten voor het initiatief nodig zijn? Dat zal niet altijd vanzelf gebeuren dus enige dwang is gewenst. Een toevoeging van deze strekking in art. 7.3 Or. (algemene aanvraagvereisten) kan dit simpel ondervangen en verdeelt direct de verantwoordelijkheid.
Het gevolg is dat er nu binnen de gemeente of het waterschap en tussen gemeenten en waterschappen op gebied van vergunningen, toezicht en handhaving afspraken nodig zijn. Dit leidt in het beste geval tot afstemming maar niet tot een integrale inhoudelijke behandeling en mogelijk tot dubbel werk, omdat elkaars betrokkenheid nodig kan zijn bij de onderscheidenlijke aanvragen. De hele opzet is nog steeds om tot zo’n integrale aanpak en behandeling te komen vanuit de filosofie, dat verschillende activiteiten elkaar beïnvloeden en dus ook in een keer moeten worden ontwikkeld en beoordeeld. Door de verdeel- en heersstrategie van artikel 5.7 Ow. wordt een mogelijkheid ontnomen om werkelijk tot een integrale beoordeling toe komen. Een parallelle behandeling van verschillende activiteiten verdient de voorkeur boven een serie geschakeld proces.
Daarbij komt, dat de mogelijke verwijzing naar het algemene vangnetartikel (3:20 Awb) als een zwaktebod moet gelden. Ook op basis van dat artikel zal het bestuursorgaan de aanvrager wijzen op mogelijk andere op aanvraag te nemen besluiten. De vraag is of het bestuursorgaan voldoende informatie heeft om tot een dergelijk advies te komen en of het toch niet veel meer op de weg van de aanvrager ligt om zelf met een compleet overzicht te komen.
Als een initiatief betrekking heeft op meer dan één activiteit wordt op grond van de artt. 5.9, 5.9a, 5.10 en 5.11Ow. bepaald wie het leidende bevoegd gezag is. Op zich een verstandige regeling, maar ook hier ontbreekt het aan een direct overzicht. De verdeling is verspreid over de Ow. (artt. 5.9 t/m 5.11) en hoofdstuk 4 Ob. Ook bij initiatiefnemers zal dit tot onduidelijkheid leiden. Ook al zal het DSO (Omgevingsloket) de aanvraag naar het juiste bevoegde gezag sturen, dan nog zal dit verwarring opleveren of onbekendheid bij andere betrokken overheden. Het moet toch mogelijk zijn om bij één bevoegd gezag (de gemeente als primair bevoegd gezag) een aanvraag in te dienen. In blogs op het omgevingsweb lees ik dat participatie, integraliteit en bestuurlijke samenwerking nog steeds de basis is van het nieuwe stelsel, maar waarom is dat dan zo cryptisch geregeld in de Ow?
De enkelvoudige aanvraag.
Veel burgers vragen eens in hun leven een kapvergunning aan of willen een dakkapel plaatsen. Van dit segment aanvragen leert de geschiedenis, dat – zeker op het gebied van het bouwen – de ingewikkeldheid komt vanuit de regelgeving. Ik herinner me nog de meldingsplichtige bouwwerken en de lichte bouwvergunning, waarvan de procedures ingewikkelder waren dan die voor de reguliere bouwvergunning. Het met de Wabo geïntroduceerde vergunningvrije bouwen heeft meer jurisprudentie opgeleverd, dan het vergunningplichtige bouwen. Steeds weer lijkt de politieke wens om iets te versimpelen te leiden tot ingewikkeldere regelingen. En waarom? Als je een keer een fors bedrag investeert in de woning, wat is dan het probleem van het aanvragen van een vergunning met de zekerheid dat er iemand meekijkt of alles goed en veilig gebeurt volgens wet- en regelgeving. Natuurlijk moeten ook vergunningvrije bouwwerken aan wet- en regelgeving voldoen, maar wie controleert er tijdens de bouw. De opdrachtgever moet maar vertrouwen hebben in de uitvoerder! In geval van problemen is het vaak te laat.
De enkelvoudige aanvraag is niet te vergelijken met dezelfde aanvraag onder de werking van de Wabo. Los van het gehussel met grenzen van vergunningvrijheid wordt het beoordelingskader breder dan onder de Wabo. Heel kort door de bocht wordt de beoordeling ge-upgrade van 2D naar 3D. Het integrale beoordelingskader is veel breder dan we nu kennen.
De meervoudige aanvraag
Deze aanvraag zal toch ver in de in de minderheid blijven. Ik kan me voorstellen dat activiteiten, die onder de Wabo als onlosmakelijk werden aangemerkt nog wel in één aanvraag terecht komen. Verder is het mijn verwachting, dat voor veel projecten meerdere procedures nodig zijn, die zoals eerder aangegeven nauwelijks los van elkaar kunnen worden gezien en steeds weer uitnodigen tot bezwaar en beroep. En dit terwijl veel uitkomsten op dit moment voorspelbaar zijn. De jurisprudentie met betrekking tot bijvoorbeeld stikstofneerslag bepaalt de spelregels voor een deel van Nederland rond de Natura-2000 gebieden. Waarom dan alle kaarten zetten op deze locaties. Ook al zijn ze eerder geselecteerd, dan nog lijkt het raadzaam om ze te heroverwegen. Op dit punt heeft de Omgevingswet de afgelopen 10 jaar weinig verandering in denken teweeg gebracht. De stikstofdiscussie loopt prominent vooruit op de inwerkingtreding van de Omgevingswet en zo zijn er meer onderwerpen, die straks tot complicaties kunnen leiden.
Een gedegen vooroverleg en participatietraject zal hoe dan ook tot betere plannen leiden en wellicht niet tot de gewenste aantallen woningen. Voortmodderen op de oude voet zal uiteindelijk leiden tot nog meer stilstand. Door een integrale aanpak is het bovendien mogelijk om aan te sturen op meervoudige aanvragen, omdat de risico’s door dit vooroverleg zichtbaar worden en beter zijn in te schatten en te managen. Om deze redenen zie ik dan ook voldoende aanleiding om de meervoudige aanvraag niet helemaal af te schrijven. Ik baseer dat op mijn vaste overtuiging, dat de Omgevingswet alleen kan worden uitgevoerd op een maximale integrale aanpak.
…en verder
Op zich is heel hoofdstuk 5 Ow. voor alle betrokkenen verplichte lees- en studeerstof. Dit hoofdstuk regelt de hoofdzaak en verwijst door naar AMvB’s. Zo regelt artikel 5.12 de toedeling van het bevoegd gezag bij een aanvraag met meerdere activiteiten. Dit in grote mate analoog aan de regels in de Wabo. Ook art. 5.33 (verlenen of weigeren vergunning vanwege instemming) is interessant, omdat daarmee is bepaald, dat het college van burgemeester en wethouders op een aanvraag moet beslissen met inachtneming van het besluit over de
instemming. Dit ziet bijvoorbeeld op de bijzondere positie van de gemeenteraad ingeval van het verplichte bindende advies. Ook is vermeldingswaardig, dat het bevoegd gezag een omgevingsvergunning kan weigeren als naar zijn oordeel sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor het verlenen van de vergunning zou leiden tot ernstige nadelige of mogelijk ernstige nadelige gevolgen voor de gezondheid. Verder niet begrenst, maar wel een nadere specificering van de toets aan artikel 4.2 Ow. waarin het gaat om de evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Vervallen van de conversiebepaling
Tot slot nog het volgende. In artikel 2.10 tweede lid en 2.11 tweede lid Wabo een bepaling opgenomen, die regelt dat een aanvraag om de activiteit “Bouwen” tevens wordt aangemerkt als een activiteit als bedoeld in artikel 2.1 lid 1onder c (het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan) als er strijd is met het bestemmingsplan. Deze zogenoemde conversiebepaling was in de 2015-versie van de Ow. overgenomen in artikel 5.17 Ow. (gedeeltelijke conversie aanvraag): (citaat) “Een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit wordt ook aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit, voor zover die bouwactiviteit in strijd is met een in het omgevingsplan gestelde regels over bouwactiviteiten of het gebruik van bouwwerken en vanwege deze strijd niet eerder een omgevingsvergunning is aangevraagd of verleend”.
Al vrij snel daarna is deze bepaling bij de Invoeringswet Omgevingswet vervallen, omdat deze niet meer nodig was.
De wetgever geeft hier verschillende redenen voor aan, onder meer:
- de ontkoppeling van de bouwactiviteit voor de technische beoordeling en een bouwactiviteit voor de toets aan het omgevingsplan;
- de opzet van de Ow. leidt niet tot een procedurele stapeling, waarbij een activiteit waarvoor een vergunning is gevraagd door het bevoegd gezag ook moet worden aangemerkt als een andere activiteit;
- een in het omgevingsplan vergunningplichtig gestelde activiteit, in afwijking van de beoordelingsregels, kan toch worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (toetst ex art. 4.2 Ow);
- de nieuwe mogelijkheden van het omgevingsplan maken het logisch dat een gemeente zelf in het omgevingsplan bepaalt of er een vergunning nodig is voor het bouwen en in stand houden van bouwwerken (omgevingsplanactiviteit). Nu wordt dat nog in de wet geregeld.
Juridisch zal het allemaal wel kloppen en ik geloof ook nog wel, dat het laten aanvragen van een vergunning voor een handeling, die al is toegestaan, overbodig is. In die zin lijkt het afscheid nemen van een ruimtelijke vergunning voor een activiteit die straks in het Omgevingsplan is toegestaan een logisch gevolg, maar was dit een probleem. Het 1 op 1 overhevelen van principes uit de ruimtelijke ordening naar het omgevingsrecht is zeker risicovol. Vooral omdat de platte RO-beoordeling overgaat naar een wezenlijk andere en bredere beoordeling (vaak in de 3e dimensie), waarbij ook andere aspecten als veiligheid en gezondheid worden meegewogen. En met name deze brede toets en de effecten daarvan kunnen deze schijnbare versimpeling in de weg staan. Kan een gemeente voor alles wat in het Omgevingsplan wordt toegestaan op voorhand de verplichting van een vergunning laten vallen. Heeft voor al die functies de brede beoordeling conform artikel 4.2 Ow plaatsgevonden en hoe actueel zijn deze bevindingen? Wat zijn de gevolgen van initiatieven, die buiten het gezichtsveld van het bevoegd gezag (onder meer net over een gemeentegrens) plaatsvinden en waaraan eventuele effecten mogelijk niet zijn te ontlenen of juist moeten worden ontleend. Bij de verplichte monitoring gaat het bevoegd gezag hier vroeg of laat toch tegen aan lopen. Met het handhaven van de conversiebepaling zouden gemeenten mijns inziens een beter grip hebben behouden op dit soort situaties.