Algemeen
In deel [1] van deze blog ben ik voor een aantal activiteiten ingegaan op de systematiek van de Ow. waar het de verbodsbepalingen betreft. Voor welke activiteiten geldt er vanuit de wet een verbod om zonder vergunning te handelen en in welke situaties geldt dat verbod wel of niet. In de AMvB’s is een en ander verder uitgewerkt. Het wordt een ware zoektochten voor initiatiefnemers, vergunningverleners, toezichthouders en handhavers en het wordt er zeker niet eenvoudiger op!
Artikel 5.1 lid 1a Ow. noemt de omgevingsplanactiviteit als activiteit waarvoor een vergunning is vereist, tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. Deze activiteit gaat over handelingen binnen de fysieke leefomgeving, die in het omgevingsplan als vergunningplichtig zijn aangemerkt. Zodra een initiatief in strijd is met het omgevingsplan spreken we van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Waar nu nog in bestemmingsplannen en tal van plaatselijke verordeningen moet worden nagegaan of er sprake is van een vergunningplicht voor een beoogd initiatief, zal dat straks (uiterlijk vanaf 1 januari 2030) allemaal terug te vinden zijn in het omgevingsplan, mits een activiteit maar betrekking heeft op de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan wordt daarmee alles bepalend waar het de vergunning-, melding, – of informatieplicht betreft. Denk daarbij onder meer aan de afvalstoffen, binnenwateren, markten, gemeentelijke monumenten, kappen, evenementen, parkeren e.d. Is er niets geregeld, dan vervalt de mogelijkheid om voor die activiteit een vergunning te eisen.
Uiteindelijk zal de gemeenteraad in de beleidscyclus gaan bepalen of een activiteit vergunningplichtig blijft of alsnog wordt in het omgevingsplan of dat kan worden volstaan met een melding én waar zij de grens legt. Daarmee wordt ook helder wanneer er sprake zal zijn van een strijdig initiatief. Een uitgekristalliseerd systeem zal dus pas ruim na 2030 zichtbaar worden! In deze cyclus biedt ontstaat volgens mij ook de eerste gelegenheid waarop er serieus kan worden nagedacht over het meer loslaten van initiatieven en deze als vergunningvrij aan te merken of voor de beweging de andere kant op. Dat vraagt een goed inzicht over de effecten van zo’n initiatief op de fysieke leefomgeving naast een goed beeld over de omgevingswaarden. Ik kom hier later op terug.
Van de belofte van meer vergunningvrij zal voorlopig niet veel terecht komen. Bij de aanvang van de stelselwijziging ging het vaak over het streven naar minder vergunningen ter ontlasting van de ondernemers met als motief dat het allemaal sneller moet! Een van de alternatieven was om activiteiten waar mogelijk onder algemene regels te laten vallen. Gevolg daarvan is dat minder activiteiten in het omgevingsplan vergunningplichtig worden. Zo kan een gemeenteraad bijvoorbeeld de openbare ruimte specifiek aanwijzen voor voetgangers, parkeren, openbaar vervoer e.d., maar zij kan ook kiezen voor een algemene formulering voor het publieke domein, waarbinnen al deze functies zijn toegestaan. In de eerste opzet kan elke wijziging vergunning- of meldingsplichtig zijn en kan daarop worden gestuurd, terwijl in de tweede optie het aan het college is om het publieke domein in te richten, zonder dat daarvoor een vergunningplicht geldt. De consequentie is, dat met algemene regels de sturingsmogelijkheid van de gemeenteraad minder wordt of zelfs verdwijnt. Maar dan moet er op voorhand wel kunnen worden vastgesteld of dan er steeds sprake zal zijn van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Er kan ook voor gekozen worden om in het geheel geen regels op te nemen. Dat kan een keuze zijn, maar vergunningvrijheid kan ook volgen uit de wet, zoals bij een aantal kleinere bouwwerken. De laatste categorie behoeft verder geen discussie en de eerste categorie is het gevolg van een bewuste afweging waaruit de conclusie volgt dat de betreffende activiteit geen gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving en er sprake zal zijn van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Onder OPA vallen alle activiteiten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving en waarvoor de gemeente in haar omgevingsplan een verbodsbepaling opneemt. Denk hierbij aan slopen, aanleggen, handelingen met betrekking tot gemeentelijke monumenten, maar ook activiteiten die vanuit de plaatselijke verordeningen vóór 1 januari 2030 worden overgeheveld naar het Omgevingsplan en de onderwerpen uit de bruidsschat die hiervoor zijn aangewezen. Zoals gesteld kan ná 1 januari 2030 een vergunningplicht voor activiteiten uit de plaatselijke autonome verordeningen alleen nog worden afgedwongen via het omgevingsplan. Aan een verbodsbepaling zal veelal een bredere afweging ten grondslag komen te liggen. Ik ga hierna in op een paar onderwerpen.
Omgevingsplanactiviteit voor kappen
De kapvergunning is nu geregeld in de APV of een specifieke verordening en (niet in elke gemeente) is een vergunning verplicht voor het kappen van bomen, die een bepaalde diameter te boven gaat op een hoogte van 1.30 m. Bij een geringere diameter geldt vaak geen vergunningplicht. Een dergelijk stelsel kan m.i. onder de Ow. echt niet meer. Deze benadering gaat immers volledig voorbij aan de functies die bomen hebben in de stad. Denk daarbij aan CO2-en fijnstofopname, de productie van zuurstof, de schaduwwerking, broedplaats voor vogels en wateropname. Ook brengen bomen verkoeling en dragen ze bij aan een prettige leefomgeving. Het kappen van een boom mag niet in strijd zijn met de beginselen in artikel 2.1 Ow. als daardoor niet minimaal wordt bijgedragen aan een verbetering van de fysieke leefomgeving. Het totaal van de bomen in een gemeente kan bijvoorbeeld qua oppervlakte boomkruin een basisambitie zijn op grond waarvan aanvragen worden beoordeeld en kan ook de herplantplicht in beeld komt. Voorts zal het evident zijn dat in sterk versteende wijken een boom een kostbaarder goed is dan in tuinbuurten met veel groen. Dit natuurlijk los van het uitgangspunt dat elke boom ertoe doet! Met het 1 op 1 doorsluizen van de oude beperkte bepalingen uit de APV (zo die nog gelden) naar het omgevingsplan kan de fysieke leefomgeving geen dienst worden bewezen, blijft een andere mindset en benadering uit en kan de afweging rond de evenwichtige toedeling van functies aan locaties in het gedrang komen.
Het gemeentebestuur staat dus voor de keuze of en zo ja in welke gevallen er een vergunningplicht (omgevingsplanactiviteit voor kappen) zal worden opgenomen in het omgevingsplan, voor welke gebieden en in welke situaties. Stelt de gemeente de vergunningplicht alleen voor de openbare publieke ruimte, dan is het kappen van een boom op eigen grond vergunningvrij. Vindt men het behoud van het hele bomenbestand als zodanig van belang voor de fysieke leefomgeving dan kan er een vergunningplicht in het omgevingsplan worden opgenomen voor het kappen van één (elke) boom (dit los van gevaarlijke situaties waarin vanzelfsprekend direct moet worden opgetreden!) Aldus ontstaat er impliciet een verbod op het kappen van meerdere bomen en moet een verzoek daartoe worden beschouwd als een buitenplanse omgevingsplanactiviteit! De gemeenteraad kan zo het kappen van bijvoorbeeld een aantal bomen in een straat of als bomengroep tegengaan en daarmee als een buitenplanse vergunningplichtige activiteit bestempelen, waarvoor dan weer een bindend advies en verplichte participatie vereist kan zijn. Aan het kappen van een boom is binnen het stelsel van het omgevingsrecht een breder afwegingskader toe te dichten dan in menig APV tot nu toe het geval is.
Er zijn tal van activiteiten in de stad te benoemen, die omwille van de effecten op de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan als OPA zullen terugkomen en daarmee onder een vergunningplicht komen. Ik vind deze benadering, waarmee grip op de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving wordt verkregen, belangrijker dan de sinds 2015 in het vooruitzicht gestelde grotere vergunningvrijheid. Voor grote projecten zal dit door de complexiteit al nooit hebben gewerkt en naarmate we steeds meer door beginnen te krijgen wat wel of niet goed is voor het behoud en de bescherming van de fysieke leefomgeving zal de wens om grip te houden toenemen. Het definitieve omgevingsplan zal dan ook niet in beton gegoten zijn, omdat niemand nu al zicht heeft op de effecten, noch op de mogelijke cumulatieve effecten van verschillende activiteiten. Daarmee zal ook de omvang van de vergunningplicht steeds veranderen. Zeker nu de gemeenteraad is gehouden om de ontwikkelingen rond de stand van de fysieke leefomgeving (de koers van de omgevingswaarden) te monitoren.
Bruidsschat
Een ander aspect dat bij de inrichting van het omgevingsplan veel aandacht zal gaan vragen is de lokale “vertaling” van de Bruidsschat naar het definitieve omgevingsplan. Het gaat daarbij om 4 rechtsgebieden over:
- milieubelastende activiteiten waaronder horeca, recreatie en detailhandel;
- over lozingen;
- over de gevolgen van emissies van geluid, geur en trillingen door bedrijven en
- op het gebied van bouwen.
Implementatie van de Bruidsschat in het omgevingsplan vraagt om drie vervolgstappen. In de eerste plaats kan een gemeente de regels over die activiteiten schrappen, die in de gemeente niet voorkomen. Is er geen veehouderij, dan zijn regels daarover in het definitieve omgevingsplan overbodig. De tweede stap is het afstemmen van de regels. Kan het gemeentebestuur leven met emissies over geluid of het vergunningvrij bouwen, dan kan de bruidsschatregel 1 op 1 worden opgenomen in het omgevingsplan. Tot slot kan het ook zijn dat de gemeente wil specificeren door het aanscherpen van emissienormen voor geur of geluid of dat niet alle tot dan toe vergunningvrije bouwwerken als zodanig in het omgevingsplan komen. Gemeenten krijgen zo de tijd om zelf een afweging over deze regels te maken, maar de aanscherping van emissienormen moet wel worden getoetst aan het Bal, het Bkl en eventuele instructies, zodat er niet echt sprake is van een volledige gemeentelijke autonomie.
Omgevingsplanactiviteit voor bouwen
De OPA kan dus ook betrekking hebben op (voormalig vergunningvrije) bouwwerken in het omgevingsplan nieuwe deel. Sommige onderdelen van het vergunningvrij bouwen blijven bij wet vergunningvrij, zoals gewoon onderhoud, dakkapellen, antennes enz. Het overige deel van de regels voor vergunningvrij bouwen is opgenomen in de “bruidsschat”. In de “bruidsschat” zijn als vergunningvrij aangemerkt de bijbehorende bouwwerken, zoals aanbouwen en bijgebouwen, dakkapellen op het voordakvlak, erfafscheidingen hoger dan 1 meter en enkele andere bouwwerken. Deze regels worden in beginsel opgenomen in het omgevingsplan van rechtswege. Wil een gemeente het anders, dan geldt ook hiervoor het drie-stappenplan (schrap, stem af of specificeer). Als gemeenten niets doen, blijven deze vergunningvrije bouwwerken gewoon vergunningvrij. Door opneming van die regels in de “bruidsschat” heeft de gemeente nu de mogelijkheid om deze in hun gemeente in het omgevingsplan te beperken en in ieder geval afhankelijk van de plaatselijke situatie als verbod op te nemen, waarvoor een omgevingsplanvergunning nodig is.
Als verklaring daarvoor is mijns inziens het feit dat de regeling voor vergunningvrij bouwen tot stand is gekomen onder de Woningwet en de Wet ruimtelijke ordening en daarmee louter is gebaseerd op stedebouwkundige uitgangspunten. Zelfs binnen de stedenbouwkundige benadering van de groep als onbeduidend aangemerkte bouwwerken is een serieuze discussie mogelijk over de aanvaardbaarheid van sommige vergunningvrije bouwwerken. De regeling is (net zoals in de vorige eeuw het meldingsplichtige bouwwerk en de lichte bouwvergunning) ingewikkeld. Waar een uitbouw soms geen kwaad kan doen zijn er ook situaties, waarbij een aangebouwd bijgebouw de hele structuur van een bouwblok verstoord. De gemeenten moeten dus gaan nadenken of het vergunningvrij houden opweegt tegen de mogelijke schade voor de fysieke leefomgeving. Het is niet voor niets dat Amsterdam begin deze eeuw te hoop liep tegen het voornemen van vergunningvrije aanbouwen. In haar volledige grachtengordel zouden de binnenterreinen kunnen worden volgebouwd met een enorm waterprobleem tot gevolg. De fysieke leefomgeving kijkt dus stiekem al langer mee en het is dan ook des te vreemder, dat het vergunningvrij bouwen zo gemakkelijk via de Bruidsschat wordt opgenomen in het omgevingsplan van rechtswege en dat deze figuur niet eerst is geëvalueerd. Ik begrijp dat daar een juridische verklaring voor is, maar heb sterk het vermoeden, dat wat vergunningvrij is ook zo moet blijven. Echter, gemeenten hebben nu wel zelf de mogelijkheid om van deze groep bouwwerken te bepalen wat vergunningplichtig wordt en wat niet. Dat specificeren wordt nog een interessante opdracht!
Omgevingsplanactiviteit voor….
Gemeenten hebben de laatste decennia niet stil gezeten waar het de vaststelling van plaatselijke verordeningen betreft. Veel van deze verordeningen raken geheel of gedeeltelijk het veld van het omgevingsrecht. Het kan dan gaan om verordeningen over gemeentelijke monumenten, markten, havens, begraafplaatsen, binnenwateren, incidentele private markten, parkeren, wegslepen, geurcirkels maneges, telecommunicatie, afvalstoffen en evenementen. Ook de APV regelt aspecten die onder het omgevingsrecht komen te vallen zoals zwemmen of varen in zee, spelen en rijden op het strand, kappen, inrit, wegen aanleggen, handelsreclame etc.
Voorwaar een scala aan handelingen waar gemeenten om plaatselijke redenen een verbod aan verbonden. Regelt men dit niet in het definitieve omgevingsplan voor 1 januari 2030, dan vervallen de mogelijkheden voor deze vergunningen. Een uitgelezen gelegenheid voor een red-tape traject om al deze activiteiten tegen het licht te houden. Het omgekeerde is ook waar: de in de woede van de deregulering gesneuvelde vergunningplichten hebben handelingen vergunningvrij gemaakt, die nu onder het omgevingsrecht juist in beeld hadden moeten blijven.
De zoektocht voert dus niet alleen langs de nog vigerende verordeningen, maar zal ook moeten gaan over de in de red-tape gesneuvelde verboden. Dit omdat de toetsingskaders breder en integraler worden en het omgevingsplan toch zal moeten voldoen aan de wettelijke kaders. Daarbij komt, dat elke geschrapte activiteit – die nu dus vergunningvrij is – wel degelijke effecten kan hebben op de gezonde en fysieke leefomgeving en daarmee wel eens als buitenplans kan worden aangemerkt. Dit is geen pleidooi om de hele red-tapemanoeuvre terug te draaien, maar ernaar te kijken vanuit het perspectief van de integrale benadering en de toets aan de evenwichtige toedeling aan functies aan locaties.
Daarmee geef ik wederom aan, dat het nog veel te vroeg is om nu al te bepalen welke activiteiten onder een verbod komen te vallen in het omgevingsplan en waarvoor een omgevingsplanvergunning is vereist.
Informatie- of Meldingsplichtig?
Een vergelijkende vraag kan je stellen bij deze mogelijkheden. Allemaal geboren uit de wens om het voor iedereen eenvoudiger te maken en de bureaucratie terug te dringen. Niet te veel verbieden was het motto. Een streven waar in beginsel niemand tegen zal zijn, als de uiteindelijke afweging maar gebaseerd is op dezelfde toetsingscriteria, die gelden voor de vergunningen.
In het verleden is al ervaring opgedaan met bijvoorbeeld de “lichte” bouwvergunning en de melding. Het betrof een kale simpele toets en zelfs dan waren deze procedures ingewikkelder dan de vergunningprocedure. De ervaringen met de milieumelding schetsten een ander beeld. Daar is sprake van en vereenvoudiging van de procedure voor de initiatiefnemer. Hoe kan je met deze ervaringen in gedachte de juiste keuzes maken? Versimpeling kan immers leiden tot ingewikkeldere processen en de angst voor verboden is op dit moment ongegrond. De noodzaak daartoe dan wel het loslaten van een vergunningplicht is pas goed in te schatten als er genoeg bekend is over de gevolgen van initiatieven. Uit de jurisprudentie rond de stikstofproblematiek wordt wel duidelijk, dat vooraf zekerheid moet worden geboden alvorens men voor een vergunning in aanmerking komt. Daar waar het voorkomen van negatieve effecten door initiatieven de leidraad zal worden is de parallel met de stikstofproblematiek mijns inziens te trekken en bepalen die effecten op welke wijze een gemeente dit het beste kan regelen in het omgevingsplan.