Toen ik aan deze blog begon te schrijven ontdekte ik al snel, dat dit onderwerp breed is en dat opsplitsen de leesbaarheid zal verbeteren. In deel 1 ga ik in op de achtergrond van het integrale werken en schenk ik aandacht aan drie vergunningtypen: rijksmonumenten, milieubelastende activiteit en bouwen. Ik laat in een summiere zoektocht zien hoe deze onderwerpen in het web van regels is terechtgekomen. Deel 2 gaat over de omgevingsplanactiviteit. Wat is dat en welke gradaties zijn er te ontdekken met de huidige kennis van hoe een omgevingsplan zou kunnen worden ingericht. Deel 3 behandelt de impact van deze transitie op zowel aanvragers als behandelaars. Het nut van tempo en van vroegtijdig overleg.
De start van het integrale werken
Het is alweer meer dan 10 jaar geleden dat de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna Wabo) na een uitstel van twee jaar in werking trad. Ik raakte destijds betrokken bij en verantwoordelijk voor het inrichten van de vergunningprocessen. Hoewel de Wabo in de toen gebruikelijke gefaseerde procesopzet niet zoveel veranderde, bracht de wet een aantal nieuwe aspecten, zoals de meervoudige aanvraag, de 8-weken vergunning van rechtswege, het begrip onlosmakelijkheid, de geïntegreerde proceduregang, de regie bij de gemeente en een nieuwe relatie met andere bestuursorganen door de verklaring van geen bedenking. De ruimtelijke ordening was nog steeds maatgevend.
Op het gebied van de vergunningverlening is de Wabo duidelijk. De artikelen 2.1 en 2.2 geven precies aan welke wettelijke en lokale activiteiten onder de Wabo vallen en desgewenst tezamen moeten/kunnen worden behandeld. Voor de activiteit “bouwen” blijven de bestaande weigeringsgronden in stand. Terugkijkend bleek de gróte opgave vooral het integraal werken bij de meervoudige aanvraag. Met het gezamenlijk en afgestemd doorlopen van procedures werd een verandering geïntroduceerd, die maar moeilijk van de grond kwam. Behandelend ambtenaren, die nooit iets met elkaar te maken hadden (zeker bij grotere gemeenten) werden ineens afhankelijk van elkaar, moesten rekening gaan houden met andere taakvelden, tempo’s en culturen en hun handelen daarop afstemmen in tijd. Mijn ervaring in Den Haag is, dat dit niet helemaal en zeker niet direct is gelukt. Er was van af het begin weerstand om af te stemmen en niet iedereen bleek daarbij geschikt om als regisseur van een aanvraag op te treden en de verantwoordelijk voor het proces op zich te nemen. Het hielp ook zeker niet, dat vergunningen op verschillende locaties in de stad werden behandeld en dat na drie jaar een deel van de vergunningverlening werd overgeheveld naar de regionale uitvoeringsdienst (in ons geval de omgevingsdienst Haaglanden). Daar komt nog bij dat er maar heel weinig aanvragen kwamen, die als complex en meervoudig konden worden aangemerkt (0.03% van alle aanvragen in de eerste jaren). Wat valt er dan te oefenen en af te stemmen!
De Wabo had de leerschool moeten zijn voor het geïntegreerd werken en een opstap naar de integratie van de sectorale vakgebieden in de Omgevingswet (hierna Ow), waar de inhoud centraal staat.
En hoe nu verder…….
De sporen waarlangs de bijzondere wetten de laatste decennia zijn ontwikkeld, komen in de Ow. samen. Daarmee wordt een integrale beoordeling regel en ontstaat er een ander speelveld. Dit betekent voor de vergunningen een minder helder eindbeeld dan bij de Wabo. Waar de Wabo beperkt bleef tot met name in de wet benoemde activiteiten is het beeld bij de Ow. diffuser. Voor de Wabo werd de reikwijdte voornamelijk bepaald door “de goede ruimtelijke ordening”; bij de Ow. wordt gevraagd om aanvragen te toetsen aan regels, die de evenwichtige toedeling van functies aan locaties borgen. Een veel breder en samenhangender speelveld dan we tot nu toe kenden en dat ook niet zo eenvoudig uit de wet is te distilleren.
Via sommige activiteiten, zoals rijksmonumentenacticviteit of milieubelastende activiteit, is de systematiek te ontdekken. Dat gaat (globaal) als volgt.
De Rijksmonumentenactiviteit.
Op grond van artikel 5.1 lid 1 Ow. is het verboden zonder omgevingsvergunning een rijksmonumentenactiviteit te verrichten, tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. Afdeling 8.8 van het Bkl bevat vervolgens de beoordelingsregels voor deze activiteit (art. 8.80 Bkl). Deze beoordelingsregels gelden niet voor de gevallen die als vergunningvrij zijn aangewezen. Daarvoor wordt doorverwezen naar hoofdstuk 13 van het Bal (art. 13.11), waarin de vergunningvrije werkzaamheden aan rijksmonumenten zijn benoemd. Deze komen grotendeels overeen met de vergunningvrije handelingen zoals die nu gelden in artikel 3a van Bijlage II van het Besluit Omgevingsrecht. In dit hoofdstuk is ook geregeld, dat in het omgevingsplan maatwerkregels kunnen worden opgenomen en wat de reikwijdte daarvan is. Een maatwerkregel wordt gesteld met het oog op het belang van het behoud van het culturele erfgoed. Voorts is in de Ow. bepaald (art. 16.15a), dat over een aanvraag voor een rijksmonumentenacticviteit een advies moet worden ingewonnen bij een onafhankelijke gemeentelijke adviescommissie. Tot slot regelt de Omgevingsregeling (Or) in § 7.2.9 de aanvraagvereisten voor archeologische monumenten en monumenten waar het slopen, verplaatsen of wijzigen betreft (artt. 7.198 Or. e.v.).
De milieubelastende activiteit
Het begrip inrichting is verlaten en daarvoor in de plaats is de milieubelastende activiteit gekomen. Voor de milieubelastende activiteit is een vergelijkbare opzet te ontdekken. Zo wordt in hoofdstuk 5 Ow. al een onderscheid gemaakt welk bestuursorgaan bevoegd is bij specifiek benoemde activiteiten. In art. 5.1 lid 2 Ow. is bepaald dat er een vergunningplicht geldt voor bij AMvB aangewezen gevallen. In het Omgevingsbesluit (Ob.) wordt dit uitgewerkt, wat weer duidelijkheid schept over de rol van het college van burgemeester en wethouders. Dat college heeft in een aantal gevallen en adviserende rol. Verder bepaalt het Ob. in welke situaties de uitgebreide voorbereidingsprocedure (afd. 3.4 Awb) moet worden gevolgd. Dat gaat overigens om activiteiten, die niet onder de primaire verantwoordelijkheid van de gemeente vallen. In afdeling 8.5 Bkl zijn bepalingen opgenomen over de beoordeling van aanvragen, op te nemen voorschriften en specifieke voorschriften.
Voor de gegevens en bescheiden moet hoofdstuk 7 Or. worden geraadpleegd. Voor de beoordelingsregels voor de vergunning voor een milieubelastende activiteit geeft hoofdstuk 9 Or. de noodzakelijke verwijzingen per thema. Het Bkl bevat onder meer instructieregels en beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels (zie o.m. art. 8.9 Bkl) gaan ver en vereisen van de aanvrager een zwaarwegende bewijslast. Interessant in het Bal is de specifieke zorgplicht: de mogelijkheid van maatwerkregels in het Omgevingsplan. In de hoofstukken 3 en 4 van het Bal worden alle activiteiten die milieubelastend zijn apart behandeld en wordt per activiteit de wettelijk vastgestelde norm genoemd waaraan moet worden voldaan. Ook regelt het Bal het toepassingsbereik.
Bouwen
De activiteit Bouwen is geregeld in artikel 5.1 lid 2a Ow. Het betreft hier het bouwtechnische aspect van bouwen. Het planologische deel is in beginsel vergunningvrij als dit is geregeld in het omgevingsplan of ‘bouwen’ valt onder de omgevingsplanactiviteit. Dit betekent mogelijk de verplichting van twee vergunningen (een bouwtechnische vergunning en een ruimtelijke vergunning binnen de omgevingsplanactiviteit). Waar Bouwen onder de Wabo nog een authentieke eenduidige activiteit was, komt dat in de Ow. dus op een gefragmenteerdere wijze terug. Naast de knip ruimtelijk/techniek zal het bouwtoezicht vervolgens voor de bouwactiviteiten behorend tot Gevolgklasse 1 (zie artikel 1.43 Besluit Wkb) worden geprivatiseerd onder de ‘Wet kwaliteitsboring voor het bouwen’ (verder Wkb.).
Bij Gevolgklasse I gaat het onder meer om de volgende bouwwerken: grondgebonden eengezinswoningen, inclusief nevenfuncties (garage, kantoor aan huis), woonboten, vakantiewoningen, bedrijfspanden van maximaal 2 bouwlagen, aanbouwen aan overige gebruiksfuncties van maximaal 2 bouwlagen voor opslag en dergelijke, overige bouwwerken geen gebouw zijnde tot maximaal 20 meter hoog (masten, antennes, etc.) en tot slot verbouwingen van hiervoor genoemde bouwwerken (voor zover niet vergunningvrij).
Het vergunningvrije bouwen kent ook een ‘knip’ en komt gedeeltelijk via de Bruidsschat In het Omgevingsplan van rechtswege. Voor deze bouwwerken is er op termijn ruimte voor maatwerk. Een aantal bouwwerken blijft van rechtswege vergunningvrij (art. 2.15f Bbl.).
Ik kom tot een aantal typen aanvragen rond de activiteit bouwen:
1. Bouwplan dat is ingediend vóór 1 januari 2023 en na de inwerkingtreding van de Ow. op grond van overgangsrecht wordt afgehandeld onder de Wabo en het Bouwbesluit;
2. Bouwplan dat voor 1 januari 2023 is ingediend en van rechtswege vergunningvrij is;
3. Bouwplan dat na 1 januari 2023 is ingediend en van rechtswege vergunningvrij is;
4. Bouwplan dat past in het Omgevingsplan en buiten de Gevolgklasse 1 WKB valt;
5. Bouwplan dat past in het Omgevingsplan en voldoet aan de criteria van Gevolgklasse 1 Wkb;
6. Bouwplan dat in beginsel past in het Omgevingsplan, maar waarvoor een vergunning is vereist (omgevingsplanactiviteit) en buiten de Gevolgklasse 1 Wkb valt;
7. Bouwplan dat in beginsel past in het Omgevingsplan, maar waarvoor een vergunning is vereist (omgevingsplanactiviteit) en voldoet aan de criteria van Gevolgklasse 1 Wkb;
8. Bouwplan dat in strijd is met het omgevingsplan en buiten de Gevolgklasse 1 Wkb valt;
9. Bouwplan dat in strijd is met het omgevingsplan, maar voldoet aan de criteria van Gevolgklasse1 Wkb;
[Welstand]
Voor wat betreft de welstandseisen geldt, dat het onder ad 1. genoemd bouwplan valt onder het reguliere welstandstoezicht voor zover van toepassing. Voor vergunningvrije bouwwerken geldt nooit een welstandstoets. Voor de plannen onder ad 4 t/m 9 verandert het welstandstoezicht op 1 januari 2023. In de Invoeringswet (artikel 4.114 Iw.) is bepaald, dat op het moment van inwerkingtreding van de Ow. de Welstandsnota moet worden beschouwd als een beleidsregel als bedoeld in artikel 4.19 Ow. Daar moet dus aan worden getoetst, maar of er een advies van een onafhankelijke commissie is vereist, hangt af van de (tijdige) politieke besluitvorming over de taken van deze adviescommissie.
Ad 1. Elke gemeente zal nog aanvragen hebben van voor de inwerkingtreding Ow. Daarvoor gelden de oude regels en toetsingskaders.
Ad 2/3. Op dit moment is een aantal bouwwerken vergunningvrij op grond van bijlage II van het Besluit Omgevingsrecht. Een klein deel van deze bouwwerken (art. 2.15f Bbl.) blijft onder de werking van de Omgevingswet bij wet vergunningvrij. De overige bouwwerken komen via de Bruidsschat in het omgevingsplan van rechtswege. Deze dan nog vergunningvrije bouwwerken kunnen als gevolg van verwachte effecten op de fysieke leefomgeving bij de vaststelling van het definitieve omgevingsplan alsnog vergunningplichtig worden gemaakt (omgevingsplanactiviteit). In het omgevingsplan kunnen daartoe maatwerkvoorschriften worden opgenomen.
Ad 4. Voor en deel van de aanvragen verandert er toch wel wat. Voor het ruimtelijk deel is geen vergunning nodig en voor het technische deel geldt een vergunningplicht op grond van art. 5.1 lid 2a Ow. De bouwtechnische toets en het toezicht blijven bij de gemeente.
Ad 5. Hier krijgt de ‘knip’ een ander karakter. Nog steeds geen ruimtelijke vergunningplicht, maar wel een technische toets en toezicht op grond van art. 5.1 lid 2a Ow., die op grond van de Wkb bij de marktpartijen ligt. In deze procedure ontstaat een aantal contactmomenten tussen de private partijen en gemeente.
Ad 6. Voor deze categorie verandert het minst. Er is wel een knip maar op grond van artt. 5.1 leden 1a en 2a zijn er twee vergunningen (omgevingsplanactiviteit en bouwactiviteit) nodig, die door de gemeente worden behandeld. En er geldt onder de Omgevingswet wel een volledig nieuw toetsingskader.
Ad 7. De categorie waarvoor twee vergunningen (omgevingsplanactiviteit en bouwactiviteit) nodig zijn, worden behandeld op verschillende plekken (bij gemeente en kwaliteitborgers). Het organiseren van afstemming moet op 1 januari 2023 geregeld zijn.
Ad 8. Iets minder ingewikkeld dan de categorie onder ad 9, omdat de gemeente intern de coördinatie tussen beide vergunningen, meestal in één aanvraag, kan oppakken. In deze situatie (de buitenplanse omgevingsplanactiviteit) kan er sprake zijn van verplichte participatie vooraf en van een bindend advies van de gemeenteraad. Bovendien kan op een dergelijk bouwplan de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing worden verklaard.
Ad 9. Dit wordt weer ingewikkelder. De afstemming in tijd en tempo tussen de behandeling van de technische bouwvergunning en de ruimtelijke vergunning is nog essentiëler. Ook in deze situatie kan er sprak zijn van verplichte participatie vooraf en van een bindend advies van de gemeenteraad en het moeten volgen van de uitgebreide voorbereidingsprocedure. De coördinatie van beide procedures en de volgordelijkheid daarbinnen) vraagt extra aandacht van partijen.
Resumé
- Valt een aanvraag buiten de gevolgklasse 1, dan blijft de gemeente alleen verantwoordelijk voor de afhandeling;
- De planologische toets verandert op het moment dat een gemeenteraad op basis van locatiespecifieke omstandigheden besluit om meer/minder bouwwerken vergunningvrij te maken. De Ow. biedt ook de mogelijkheid om te kiezen voor een informatieplicht of meldingsplicht. Eerst dan veranderen de spelregels ( lees toetsingskader).
- Is Gevolgklasse 1 van toepassing, dan nemen marktpartijen de technische vergunningprocedure en het toezicht voor hun rekening en komen er afstem- en meldingsmomenten met de gemeente. Bijvoorbeeld om te horen of er een omgevingsplanvergunning is vereist en welke procedure moet worden gevolgd. Timing is hier essentieel;
- Aanvragen zullen in het begin nog steeds compleet bij de gemeente worden ingericht, terwijl een van de situaties als bedoeld onder ad 5/7/9 aan de orde is. Nu de gemeente wettelijk niet meer bevoegd is voor de technische toets en het toezicht daarop, moet direct na de ontvangst van de aanvraag contact worden opgenomen met de aanvrager. De gemeente kan immers alleen de omgevingsplanactiviteit in behandeling nemen. De dwang van de fatale termijn is echter vervallen;
- De situaties benoemd onder ad 4 t/m 9 zijn van tijdelijke aard. Het is nog maar de vraag hoever een gemeenteraad gaat met het “ruim” regelen van de bouwmogelijkheden, omdat daarmee de grip op de fysieke leefomgeving verzwakt. Het is nu nog te vroeg om hier en uitspraak over te doen of daarover te speculeren;
- Naast het nieuwe toetsingskader (van een goede ruimtelijke ordening naar een evenwichtige toedeling van functies aan locaties) krijgen zowel de initiatiefnemer als de behandelaars er een organisatorische taak bij, namelijk de afstemming en coördinatie van tempo en termijnen van de omgevingsplanvergunning voor de omgevingsplanactiviteit en de technische bouwvergunning.
- De planologische toets zal pas veranderen als gemeenten op basis van locatiespecifieke omstandigheden besluiten om meer bouwwerken vergunningvrij te maken of hier een informatieplicht of meldingsplicht voor op te nemen. Tot die tijd blijft het toetsingskader nog bij het oude.