Aanleiding
Bovenstaande quote is van Billy Connolly uit de autobiografie “Windswept and Interesting”. Hoewel deze zal zijn ontstaan in een geheel andere context vond ik hem toch zeer toepasselijk op het Omgevingsrecht.
Ik lees nu ongeveer 10 jaar mee met de ontwikkeling van de Omgevingswet tot wat het nu is geworden op het punt van inwerkingtreding. Regelmatig ontdek ik weer nieuwe dingen, andere interpretaties en een juridische uitleg die net weer even anders is dan voorheen werd gedacht. Kortom een weerbarstige en constant in beweging zijnde materie en het past enige bescheidenheid waar het de verkondiging van de uiteindelijke oplossing betreft. Feitelijk weten we vandaag nog niet welke vraagstukken er zich morgen zullen aandienen, laat staan de antwoorden daarop. “Try and error” bepalen ook in hoge mate de route naar het diepere begrip van integraal werken, participatie en de informatievoorziening en mijn verwachting is dat de jurisprudentie de komende decennia de werkelijke antwoorden gaat geven.
Realiteit
De behandeling in de Tweede Kamer heeft op een aantal aansprekende onderwerpen zoals participatie en de positie van de gemeenteraad (bindend advies) belangrijke wijzigingen weten door te voeren. Wilde ideeën uit de beginfase zoals de ‘positieve evenredigheid’ zijn verdwenen en gedachten over meer of minder vergunningen kristalliseren zich uit. Het proces kenmerkt zich door vertragingen, die om de beurt werden toegewezen aan het wetgevingstraject dan wel aan het digitale stelsel, dat maar niet wil loskomen. Ook de vier aanvullingssporen, die uiteindelijk ook nog een plek in de Omgevingswet moesten krijgen, hebben mede bijgedragen aan deze vertragingen. Parallel aan dit hele traject zijn er intussen de ‘sectorale’ sporen rond energietransitie en klimaatadaptatie ontstaan, die later ook weer samenkomen in het omgevingsrecht. Dit maakt het voor alle betrokkenen wel erg ingewikkeld om straks te komen tot een integraal omgevingsplan.
Wordt het allemaal mogelijk wat minder dan is voorgespiegeld? Tot slot is ook de jurisprudentie volop tot ontwikkeling gekomen en hebben uitspraken rond de stikstofproblematiek wel een lijn uitgezet, die voor het gehele omgevingsrecht zullen gaan gelden. Hetzelfde geldt voor de PFAS-discussie en wordt door het Didam-arrest ook de locatie- en gebiedsontwikkeling op en ander been gezet. Uitstel van juni 2018 tot juni 2019, tot juli 2021via juli 2022 en nu 1 januari 2023 is daarvan het gevolg. Het is hoog tijd dat de Ow. nu zo snel mogelijk in werking treedt.
Koerswijziging?
Krijgen we nu nog steeds het oorspronkelijke beeld voorgespiegeld of is de werkelijkheid anders. Het begon 10 jaar geleden met de vier verbeterpunten): een inzichtelijker omgevingsrecht, de leefomgeving centraal, ruimte voor maatwerk en een snellere en betere besluitvorming.
Maar de ontwikkelingen schakelen zich nu snel aaneen en lijken de eerste verbeterpunten in te halen. Nu biedt de Omgevingswet volgens de minister hét instrumentarium om in samenhang de actuele maatschappelijke uitdagingen in de fysieke leefomgeving aan te gaan. De Ow. zal nu worden ingezet voor de woningbouwopgave, de energietransitie en klimaatadaptatie. Dat lijken op zichzelf staande opgaven, maar niets is minder waar. In het nieuwe kabinet krijgen deze thema’s weliswaar een eigen minister, wat gezien de omvang van de respectievelijke thema’s wellicht begrijpelijk is, maar de samenhang is zo onomstreden aanwezig, dat deze ministers bij elk besluit elkaars hand moeten vasthouden. Een sectorale (eenzijdige) benadering vanuit wonen of klimaat is gedoemd te mislukken. En de tijd om zichtbare resultaten te boeken ís al zo beperkt.
En hoe zit het met de transparantie en participatie? Krijgen die nu eindelijk in de nieuwe bestuurscultuur ook een plek of gaan de ministeries en regio’s het weer zo voorkoken, dat de burger/belanghebbende alleen nog maar achteraf mag proeven. De inmiddels ontstane afstand tussen burger en bestuur vraagt om een andere aanpak.
Inzichtelijk omgevingsrecht
De vraag is of het streven naar overzichtelijkheid is gehaald. Wie de ontwikkeling van het nieuwe stelsel een beetje heeft gevolgd en kunnen bijhouden kan niet anders dan constateren, dat het ronduit lastig is om je weg te vinden in de brij van regels en de onderlinge samenhang, verwijzingen en vindplaats van latere aanvullingssporen. Het staat buiten kijf, dat het indrukwekkende wetgeving betreft en ik twijfel er niet aan of alles ook is geregeld. Of het ook inzichtelijker is geworden voor de gemiddelde aanvrager of een behandelend ambtenaar valt te bezien. Realiteit is nog steeds dat 95% van de aanvragen enkelvoudig en simpel is en dat daarvoor op zich het stelsel niet had behoeven te worden aangepast, behalve dan dat de beoordeling breder en integraler wordt. De wijze waarop bijvoorbeeld welstand is geregeld of waar het vergunningvrij bouwen tijdelijk is opgenomen is ingewikkelder dan in de vigerende wetgeving. Van reductie in regelgeving lijkt nauwelijks sprake. De gehele milieuwetgeving is bijvoorbeeld beleidsneutraal overgeheveld naar de Omgevingswet, Bkl en het Bal. Op het gebied van bouwen is ook niet veel gewijzigd, met uitzondering van de privatisering van het bouwtoezicht (Wet kwaliteitsborging voor het bouwen), waarvan de inwerkingtreding is gekoppeld aan de Ow. Ook de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen is niet het summum van eenvoud en inzichtelijkheid om van de noodzaak nog maar te zwijgen. De marktwerking is op de terugweg, omdat dit op verschillende terreinen heeft gefaald en dan wordt om 5 voor 12 het bouwtoezicht nog snel geprivatiseerd en aan de markt toevertrouwd. Het zal voor burgers en overheden lastig worden om in deze berg regelgeving een weg te vinden.
Leefomgeving centraal
De ‘leefomgeving centraal’ is ook een fraai verbeterpunt. Waar dit zonder wetgeving al voor iedereen helder is/was, wordt dit gepromoot als een belangrijk verbeterpunt. De wetgever dwingt echter niet tot de samenhangende benadering. Beleidsneutraliteit voert nog steeds de boventoon, waarmee oogluikend de sectorale bouwstenen in stand worden gehouden, zoals sommige Provinciale omgevingsverordeningen! Voorts tonen veel overheden aan, dat zij – anders dan de samenleving – veel moeite hebben met een integrale blik en benadering. Veranderingen op dit gebied botsen met de cultuur en de inrichting van organisaties.
Er zijn barrières, die het moeilijk maken om het eigen speelveld te verlaten. Wat hier bijvoorbeeld node wordt gemist is een inzicht over de feitelijke stand van de fysieke leefomgeving en de belangrijke bestanddelen (lucht, water, bodem, hitte en groen) daarvan. Dit gebrek aan (basis)kennis, maakt het voor iedere sector steeds weer spannend en wel haast onmogelijk om een noodzakelijk maar kwetsbare positie in te nemen en andere taakvelden toe te laten bij te maken keuzes; laat staan dat de burger daarbij wordt betrokken. Met de huidige werkwijze kan de leefomgeving nooit centraal staan en wordt het er alleen maar onnodig ingewikkelder en stropiger door.
Ruimte voor maatwerk
Maatwerk kan een belofte worden zonder inhoud. De wet en de AMvB’s geven voor honderden onderwerpen aan dat maatwerkvoorschriften kunnen worden gegeven. Het opnemen van een maatwerkvoorschrift in een omgevingsplan is een bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders. In veel gevallen wordt zo’n maatwerkvoorschrift begrensd door de wettelijke norm en door de wetgever gedefinieerde maximale grens. Ik vraag me overigens af of en zo ja welke aanleiding er is om van de wettelijke norm af te wijken inde zin van strenger zijn? Deze zijn niet voor niets opgenomen met waarden, die kennelijk de fysieke leefomgeving nog verdraagt. Een maatwerkvoorschrift komt over als een simpele vrijstelling in het omgevingsplan, dat al is doorgerekend op mogelijke effecten. Voorts moet ook nog uit de aanvraag blijken wat het cumulatieve effect is van het “maatwerk”. Is er nog steeds sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties of komt door gebruik maken van het maatwerk die balans in gevaar, omdat er in de omgeving al initiatieven zijn gerealiseerd.
Daarnaast kan maatwerk plaatsvinden op basis van een instructie van het rijk of de provincie, waarbij een breder kader de aanleiding kan vormen. Voor mij blijft het nog de vraag of door het gebruik maken van maatwerkvoorschriften de vervuiler ook niet wordt gedwongen om zijn/haar best te doen om schoner te produceren en voeren economische motieven nog steeds de boventoon. Met maatwerk werd de mogelijkheid gecreëerd/de indruk gewekt, dat gemeenten (bijvoorbeeld binnenstad Amsterdam en Soest) zodanig verschillen, dat daarvoor ook een aparte aanpak mogelijk wordt. Ik heb me altijd afgevraagd, waarom gemeenten sinds 1982 (inwerkingtreding Wet geluidhinder) nooit deze vraag gesteld hebben en altijd trouw zijn uitgegaan van de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A). Wat moeten ze nu met de geboden ruimte en mag dit nog steeds gelden als verbeterpunt? Daarbij hangt het ook van de bron af. Maatwerkvoorschriften in een bestemmingsplan voor geluidbelasting afkomstig van een provinciale weg zijn zinloos, omdat aan de bron (verkeer op een provinciale weg) geen aanpassingen kunnen worden afgedwongen.
En nu is de Ow nog niet eens in werking getreden en wil de minister dat de maatwerkmogelijkheden voor energiebesparende maatregelen bij nieuwbouw uit het Besluit bouwwerken leefomgeving worden gehaald. En dit met als argument dat uniforme bouwvoorschriften dragen bij aan standaardisatie, waardoor industriële woningbouw beter mogelijk is. Ik mag toch hopen dat dit niet tot een grootschalige uniformiteit (lees “Plattenbau”) gaat leiden. Waarom deze centralisatie? Gemeenten zijn kundig genoeg om op een verantwoordelijke wijze om te gaan met deze bevoegdheid. Het nu weer saneren van maatwerk leidt tot eenheidsworst waarvan nog niet bewezen is dat het de beste oplossing biedt en het sluit innovatieve oplossingen in de sfeer van gelijkwaardigheid op voorhand uit.
Participatie en transparantie
De samenleving ontwikkelt zich in een ander (rapper) tempo dan de wetgeving. Er wordt steeds meer om participatieve betrokkenheid gevraagd en als je leest hoe dat is opgepakt bij de Regionale Energiestrategie (RES 1.0) dan is het resultaat droef. Het blijft hangen in een vorm van inspraak, terwijl de energietransitie straks een belangrijke pijler wordt in het Omgevingsplan. Wat blijft er dan voor de participanten over. Hetzelfde geldt voor het woningprobleem, waarvoor over de hoofden van burgers bouwlocaties worden gedefinieerd op rijksniveau. Los van de top-down benadering blinken al deze processen zeker niet uit in transparantie. Bij participatie zijn transparantie over opgave en informatie sleutelbegrippen. Is de overheid in brede zin al aan participatietoe, vraag ik me af. De tekenen wijzen daar niet op.
De burger/belanghebbende, die wel integraal over haar/zijn woonomgeving denken en als geen ander weten wat er gewenst/ongewenst is, kan dus niet afwachten maar moet initiatief nemen. Echter zodra een ‘burger’ het gemeentehuis binnenstapt en aan het werk gaat, er als een automatisme van wordt uitgegaan dat de buitenwereld ineens niets meer weet. Het blijft curieus, dat feitelijke kennis en ervaringsgegevens het nog altijd moeten afleggen tegen papieren kennis en getheoretiseer. Deze kennis meenemen in de voorbereiding en afweging is toch het minste wat mag worden verwacht. Wat zich hier wreekt is het uitgangspunt, dat het algemeen belang altijd boven het privébelang gaat. Alsof wijkbewoner of organisaties niet het algemeen belang nastreven. De fysieke leefomgeving is geen eigendom van het gemeentebestuur.
Transparantie betekent in de eerste plaats, dat de overheid duidelijkheid geeft over haar ambities met betrekking tot de verbetering van de fysieke leefomgeving. Dat biedt voor de inwoners een eerste houvast over de stippen op de horizon. Zo is ook vroegtijdige informatie over grootschalige initiatieven van belang, zeker als bijvoorbeeld de gemeenteraad daar participatie verplicht heeft gesteld. Gemeenten hebben nog steeds koudwatervrees en zijn bang voor veranderingen, omdat dat positieverlies zou betekenen.
Sneller en beter
En tot slot “Sneller en Beter”. Of het beter wordt hangt van veel factoren af. Hoe adept is het bevoegd gezag? Het “beter” zit mijns inziens voornamelijk in de integraliteit. Als besluiten niet op basis van een integrale beoordeling tot stand komen wordt het dus niet beter, maar staat de veranderopgave stil. “Beter” ziet ook op de informatie-uitwisseling, de transparantie en de durf om participatie een eerlijke kans te geven. Als dat niet gebeurt, blijven veel initiatieven hangen in bezwaar en beroepsprocedures. Tot nu toe krijgt de reclamant nog steeds de schuld van de vertragingen, maar veel daarvan wordt veroorzaakt door een sterk verouderde proceduregang. “Sneller” is een modewoord geworden, alsof sneller een expliciete eenduidige kwaliteit is. Wat heb je aan een bouwvergunning in één dag als je nog 6 maanden op een hypotheek moet wachten en een jaar op een aannemer. Komt het niet veel meer aan op betrouwbaarheid. Doe wat je belooft en verschuil je niet achter een willekeurige termijn in de wet. En een wethouder/ambtenaar kan pas iets beloven als hij/zij helder op het netvlies heeft wat de initiatiefnemer wil. In dat gesprek kan het ook over vereiste activiteiten, mogelijkheden, aanpassingen, termijnen en specifieke aanvraagvereisten gaan en afspraken worden gemaakt over de verwachte doorlooptijd. Mijn ervaring is dat snelheid een relatief begrip is en bij veel aanvragers ook geen prioriteit heeft. Dit verbeterpunt is een gevolg van de periode waarin de Ow. tot stand is gekomen en er enorme behoefte was aan korte procedures.
Resume.
Deze blog lijkt negatief. Dat is niet de opzet, maar ik ben wel kritisch op de ontwikkelingen. De verbeterpunten zijn onder een ander gesternte ontwikkeld, dan de situatie waarin we ons nu bevinden. Ik onderschrijf de verbeterpunten grotendeels, omdat het daar in grote lijnen toch om gaat. Echter, onder de druk van de maatschappelijke vraagstukken wordt om snelle successen gevraagd, die basisbeginselen onder water duwen. Zo kraakt ook het subsidiariteitsbeginsel onder de politieke druk nu de minister weer centralistische bewegingen maakt. Zolang uitgangspunten als participatie, integraliteit, informatievoorziening en bestuurlijke samenwerking niet de ruimte en het vertrouwen krijgen, die ze verdienen blijft het soebatten met de verbeterpunten en kent de Ow. een slechte start. De Ow. is geen toverdoos, die je kan inzetten als het je uitkomt en op een manier die je past. Het is en blijft het onmisbare kader voor de huidige maatschappelijke opgaven, waarbij nogmaals moet worden opgemerkt, dat alles realiseerbaar is in het tempo dat gepredikt wordt.