In bestuurlijk Nederland heeft het begrip salderen de laatste decennia een eigen metaforische inhoud gekregen. Door te salderen wordt er geschoven met rechten, plichten, normen en beoogde doelen, ondanks beschreven grenzen. Daarmee wordt continu de indruk gewekt, dat er steeds kan worden voldaan aan geldende voorwaarden en gemaakte afspraken. In feite klopt het alleen getalsmatig. Iedereen pakt zijn rechten en er verandert feitelijk niets in positieve zin, waarvoor de regels primair zijn bedoeld. Het opnemen van normen in een wet en daarna in een vergunning is verworden tot een theoretisch juridische exercitie. De schijn regeert. Door de PAS-uitspraak is aan dit doorschuiven van te behalen doelen kordaat een halt toegeroepen. Maar al eerder werden de grenzen aangegeven.
Het begin.
Na Kyoto in 2001 ontstond er in Nederland een drang om veel aan klimaat en natuur te doen. Een gevolg daarvan was, dat veel vergunningen met zeer ruime mogelijkheden voor bijvoorbeeld stikstofdepositie werden afgegeven. Vergunningen waarbij in de afweging ecologische aspecten niet of nauwelijks een rol speelde. Daar bovenop kwam in 2008 de bankencrisis, die aanleiding gaf tot noodwetgeving: de Crisis- en herstelwet (hierna Chw) met als doel procedures te versnellen en te experimenteren met het vergroten van de bestuurlijke manoeuvreerruimte. Toen is men serieus begonnen met de constructie van het hellende vlak, waar tot op de dag van vandaag projecten van af glijden en sneuvelen.
Bij het lezen van de Mvt Chw moet een rationele lezer al het ongemakkelijke gevoel bekruipen, dat het met deze aanpak nooit goed kan gaan. De sectorale milieuwetgeving is in Nederland een gevolg van excessen en misstanden (zoals Lekkerkerk), die om strengere regelgeving en handhaving vroegen. Het bedrijfsleven had en heeft (anders dan de vrije marktwerking doet vermoeden) duidelijke wettelijke grenzen nodig. Daardoor ontstond er vorige eeuw wetgeving met normen over geluid, lucht-, water en bodemverontreiniging, chemische afvalstoffen enz. En nog steeds blijkt, dat als er geen regels zijn, aantoonbaar schadelijke stoffen zoals PFAS, zonder enige bedenking in de leefomgeving van burgers worden gebracht.
Wetgeving is voor een gezonde fysieke leefomgeving dus onmisbaar en kan dan ook niet als een belemmering of als hinderlijk worden aangemerkt, indien er langs die lijnen wordt gehandhaafd. Daarbij komt dat de milieuwetgeving is gevormd rond normering, waarmee duidelijkheid en grenzen zijn gecreëerd. Feitelijk ziet in 2008 de regering al deze regelgeving als een belemmering voor de noodzakelijke economische groei en voor bouwprojecten juist op een moment dat de bankencrisis om investeringen vraagt. Noodwetgeving leek deze snelle oplossing te bieden.
Sjoemelen of een echte uitweg!
Het principe van salderen is dus al jaren geleden geïntroduceerd. Handel met deposities, overschotten of uitstoot, stikstofbanken lijken gelegaliseerd of legaliserend te werken. Het begrip wordt inmiddels te pas en onpas van stal gehaald. Het wordt ingezet omdat de economie voorrang moet krijgen (boven natuur en milieu). Door trucjes (de bekende geitenpaadjes), frauderen met cijfers (recentelijk Schiphol) wordt naar de buitenwereld de schijn opgehouden, dat het primaire belang nog steeds wordt gediend en dat aan de normen wordt voldaan. Betrokken partijen, zoals boeren of de luchtvaart, lijken daar op de korte termijn mee geholpen! Het resultaat is echter, dat de natuur of de fysieke leefomgeving van burgers achteruit holt door de inzet van deze vorm van gesjoemel. Een andere inzet van rekenmethoden en beschreven resultaten verdoezelen de werkelijkheid. Later blijkt steeds weer dat de economie maar doordraait en de beoogde milieuresultaten niet of nauwelijks worden gehaald. Denk maar aan de doorverkoop van C02-emissies, de handel met gieroverschotten of het inzetten van gecreëerde vrije ruimte rond de stikstofdepositie. Nog erger is het met PFAS, waarbij door woordspelletjes het uitrijden of lozen van deze reststoffen (nog steeds) niet als illegaal kan worden aangemerkt.
Voor de bühne werkte deze praktijk. Begunstigden (zoals bedrijven en deel van de boeren) houden zich stil en profiteren van het uitstel wat dan wel steeds weer gepaard gaat met nieuwe investeringen. Het wordt de hoogste tijd dat deze praktijk wordt verlaten. Het zoeken naar en invoeren van uitwegen staat keer op keer aan de basis van een volgende crisis. Het zijn korte termijnoplossingen en de overheid is in dit opzicht de spreekwoordelijke zachte heelmeester. Steeds wordt er weer de indruk gewerkt dat wordt meegedacht, terwijl er feitelijk achter de schermen of wordt gerommeld met cijfers dan wel dat de maatregelen niet direct worden getroffen en doelen dus op deze wijze nooit worden gehaald.
De RvS heeft in mei 2019 de handelwijze rond de PAS van tafel geveegd. Geen medewerking meer, als niet vooraf de resultaten zijn geboekt. Een belofte alléén is niet meer voldoende. Sindsdien is het ministerie nog niet met de juiste aanpak gekomen, omdat er nog steeds wordt gehinkt op twee gedachten (neem de bouwvrijstelling!). De reactie van de overheid is autistisch te noemen. Gaat het roer volledig om of wordt er toch met andere teksten en methodieken binnen de filosofie van de PAS doorgegaan. Ministeries zitten nu klem in hun eigen redeneringen en weten geen uitweg te vinden. De politiek treft de meeste blaam, omdat ze niet alleen de ontwerpers zijn van deze bedenkelijke methodieken en daardoor al decennialang vergeten zijn wat echt besturen is. Het laten horen van een krachtig NEEN op zijn tijd kan helend werken en is in ieder geval voor iedereen duidelijk. En als er daadkrachtig lijkt te worden opgetreden komen de protesten en wordt oplossingsrichtingen weer afgezwakt. Ook nu weer met de BBB lijken de noodzakelijke maatregelen weer verder weg te raken. Het ligt volgens mij niet aan de regels, de strengheid van de normen of de waarneembare slechte stand van de natuur, maar vooral aan het gebrekkige naleven en het steeds weer zoeken van andere escaperoutes. De geit en de kool sparen. Niet durven besluiten tot het moment dat (altijd op een vervelend ongewenst tijdstip) de wal het schip keert. Toch blijft men tegen beter weten in liever in eigen voet schieten!
Salderen
Salderen (intern en extern) is een methodiek, die er feitelijk van uitgaat, dat de belasting minimaal gelijk mag/moet blijven. Er wordt “gehandeld” met (of binnen) de toegestane belasting van een gebied. Doel is het continueren van een status quo, terwijl in werkelijkheid de belasting (zie de werkelijke staat van de Natura-2000 gebieden) moet worden teruggebracht naar NUL en het nog maar de vraag is of bij een toegestane emissie in alle gevallen in het verleden ook ecologische factoren bij de toestemming zijn betrokken. De ontstane cultuur rond deze problematiek staat daarmee ver af van de werkelijkheid en de door diezelfde overheid nagestreefde doelen. De Natura 2000-gebieden staan al decennia lang onder zware druk door een systematiek van het gedogen van te hoge belasting met stikstof, wat ten koste is gegaan van de bestaande flora en fauna en feitelijk het hele ecosysteem.
De stikstofdepositie moet terug naar NUL, waardoor de natuurwaarden de tijd en ruimte krijgen zich weer te herstellen. De bedrijven, die verantwoordelijk zijn voor de stikstofdepositie moeten primair voor deze afname gaan zorgen, door te treffen (innovatieve) maatregelen, afbouwen, verplaatsen of sluiten. En voor sommige gebieden zal er meer dan een bedrijfstak verantwoordelijk zijn.
Ondanks deze zorgwekkende signalen blijft men nog tijdens deze discussie het parallelle circuit gebruiken, waarbij niet gebruikte ruimte ongestraft kan worden ingezet voor andere bedrijvigheid (stikstofbank). Aan deze redeneringen kleven nogal wat bezwaren. Zo blijken de normeringen uit het verleden niet betrouwbaar, omdat de teloorgang van de natuurgebieden mede een gevolg is van de toen toegestane te hoge stikstofemissies. De nood is dus aan de man, maar toch worden er nog steeds projecten gepland op basis van dit scenario. Dit ondanks het gegeven, dat de rechter inmiddels heeft bepaald, dat een vergunning met stikstofemissie is gebonden aan een bedrijf. Een woningbouwproject maakt geen onderdeel uit van een boerenbedrijf en kan mijns inziens dus nimmer onder de vlag van het verdwijnen van die vergunning automatisch ruimte claimen. Elke nieuwe activiteit, moet zijn eigen haalbaarheid aantonen, wat neerkomt op een belasting, die gelijk is aan 0 mol per ha/jaar. De praktijk is dat de stikstofdepositie vanwege nieuwe projecten wordt weggestreept tegen de stikstofdepositie, die met de beëindiging van de bestaande bedrijven vrijkomt. Deze vorm van het beperken van negatieve effecten van projecten noemt men extern salderen. Gegoochel met cijfers, maar zonder oog of resultaat voor de natuur.
Ook overheerst nog steeds de sectorale economische inslag, die maar niet wil inbinden ten gerieve van de fysieke leefomgeving, het ecosysteem en de biodiversiteit. Het is de laatste decennia de standaard manier van oplossingen zoeken geworden om de economische groei niet te blokkeren. Heel Nederland ziet waar en hoe het fout gaat, wat de natuur nodig heeft en wacht nu al weer 4 jaar op een gedegen aanpak. De druk die de woningnood op de samenleving legt, wordt steeds weer als excuus gebruikt om een volgende geitenpaadje te ontwikkelen. Men zou ook eerst de locaties kunnen ontwikkelen waar deze problematiek niet speelt, maar die zullen niet interessant genoeg zijn.
Omgevingswet
In dit perspectief is het beginsel van salderen ook in 2014 in de Omgevingswet opgedoken en de cruciale vraag is of we daarmee verder willen?
In de Memorie van Toelichting Omgevingswet staat over salderen onder meer het volgende: (citaat) “Door salderen en compenseren mogelijk te maken, wordt ruimte geboden voor het toestaan van activiteiten, die anders wegens hun negatieve effect op de gebruiksruimte niet uitgevoerd zouden mogen worden. Bij salderen worden gevolgen binnen de activiteit of het gebied zelf verrekend (intern gericht). Daarbij gaat het om het mitigeren van negatieve gevolgen van een activiteit door een maatregel te nemen die op de desbetreffende waarde(n) zodanig positief uitwerkt dat per saldo geen negatief gevolg optreedt. De positieve maatregel is dan procedureel een onlosmakelijk onderdeel van de activiteit, maar is vaak geen integraal onderdeel van de activiteit zelf”.
Deze tekst is uit 2014, dus na de Chw en de ontwikkeling van de PAS en ruim voor het PAS-uitspraak van de RvS. Als je niet beter weet klinkt dit op het eerste gezicht logisch. Een tweede lezing zet je aan het denken. Er wordt toch beweerd, dat activiteiten niet zouden mogen worden uitgevoerd vanwege het negatieve effect op de gebruiksruimte. Als een activiteit door een negatief effect op de fysieke leefomgeving niet is toegestaan, is het op zijn zachtst gezegd vreemd om een methodiek te introduceren, die zo’n activiteit wel toestaat op grond van vage beloften en maatregelen. Zeker als deze methodiek net doet voorkomen dat doelstellingen wel worden gehaald. En ten koste van wat?
Hoewel de rechtelijke macht in haar uitspraken weer terug gaat naar de juiste uitleg van onze wetgeving, blijft de wetgever zelf stug doorgaan met het ontwikkelen van escape routes. Als ik de deskundigen mag geloven, moeten vooral de Natura-2000 gebieden volledig worden ontzien van stikstofdepositie. Door deze gebieden jarenlang te belasten met te grote ongecontroleerde hoeveelheden stikstof is de vegetatie en daarmee het ecosysteem aangetast. Daarbij past alleen het volledig wegnemen van stikstofbelasting voor zover dat mogelijk is. Terug naar 0 mol stikstof per hectare per jaar. Alleen dan kan de natuur zich over een langere periode herstellen, zonder dat dat herstellen geld kost. Dat betekent een aantal vervelende maatregelen, zoals bedrijfsbeëindiging of – verplaatsing, maar ook geen provinciale wegen meer door Natura-2000-gebieden, geen nieuwe rijkswegen of vliegvelden in de periferie van deze gebieden en zeker geen exclusieve woonwijkjes. De vervuiler betaalt en niet zoals nu de vervuiler bepaalt! Het is een verwerpelijke strategie dat een nu onterecht toegestane belasting het referentiekader wordt voor andere activiteiten door middel van salderingsafspraken.
De veranderende koers in het Omgevingsrecht
Bij de totstandkoming van de Omgevingswet in 2011 lag de aanleiding voornamelijk in de boost die de economie moest hebben na de bankencrisis. Er moest meer gebouwd worden met minder complexe en kortere procedures. De natuur nam in 2014 nog geen primaire positie in. In artikel 1.7 Ow komt dit helder in beeld. Het betreft een zorgplicht voor de initiatiefnemer voor de fysieke leefomgeving, maar de achterliggende bedoeling wordt desalniettemin duidelijk in het bepaalde onder c. Dat onderdeel bepaalt, dat “als die gevolgen onvoldoende kunnen worden beperkt, die activiteit achterwege te laten voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden gevraagd”. Elke ondernemer zal stellen, dat met het oog op bijvoorbeeld de enorme woningnood het niet realiseren van woningen redelijkerwijs niet mag gevraagd.
Het “redelijkerwijs”-argument opent deuren en zwakt de kern van dit artikel af. Ook artikel 8.74e BKL (specifieke beoordelingsregels bij gebruikmaking register stikstofdepositieruimte) draagt deze aanpak uit. Het tweede lid van dit artikel bepaalt (citaat): “De stikstofdepositieruimte voor een hectare van een voor stikstof gevoelige habitat die wordt toegedeeld, is gelijk aan de hoogste stikstofdepositie op die hectare die de activiteit in een jaar kan veroorzaken”. Dit artikel gaat uit van de hoogste toegestane stikstofdepositie op die hectare en speelt geenszins in op de noodzaak om de stikstofdepositie terug te dringen. Zoals eerder aangegeven mankeert er vaak wat aan de destijds gegunde stikstofemissies! Er zijn meer voorbeelden in de Omgevingswet. Zo heeft ook de passende beoordeling een (art.2.8 lid 4 Wnb) en weg gevonden in het omgevingsrecht. Opgezet rond de verouderde gedachten, die ook aan de basis van de PAS stonden.
Intussen is mei 2019 alweer ruim gepasseerd en vraagt nu de natuur (stikstof) primair alle aandacht. Waar eerst de economie met de Ow moest worden gediend zijn in 2024 de rollen omgekeerd en leidt de natuur de dans. De jurisprudentie van de afgelopen 4 jaar is helder over de koers die wel en niet gevaren kan worden. De fysieke leefomgeving met name gevoed door de klimaatmaatregelen bepalen nu de koers. Ik vraag me af of de Omgevingswet op dit punt nu sturend en verplichtend genoeg is. Sommige teksten maar ook het ingeburgerde intern salderen laten nog steeds een ander geluid horen.
Stop ermee
Ik pleit met dit betoog voor een nieuwe bestuurlijke aanpak. Regeren was vooral vooruitschuiven maar die aanpak heeft zijn langste tijd gehad. De marktwerking – de grote boosdoener – heeft elke relatie met de dagelijkse realiteit verloren. De economie heeft te lang de koers mogen bepalen. De Omgevingswet is een goede gelegenheid om het roer om te gooien en op 1 januari 2024 te starten met een nieuwe aanpak. Dat zal op een aantal plekken pijn doen, maar ook helend werken. Als oude gewoonten niet meer kunnen worden ingezet zal er gezocht moten worden naar nieuwe methoden en keuzes. Men zegt wel dat onder hoge druk alles vloeibaar wordt. Ik ben benieuwd. De wettelijke kaders liggen er en daarbinnen is de integrale benadering verankerd. Op die wijze krijgen alle aspecten/belangen in een “level playing field” gelijke kansen. Dan zal ook blijken, dat er oplossingen komen, en dat participanten niet overal tegen zijn. De opdracht is dan ook om terug te gaan op dit doodlopende spoor.