In deze blog probeer ik inzicht te krijgen in het nieuwe begrip “Omgevingskwaliteit”. Voor het ontleden van dit begrip grijp ik terug op een voorbeeld, dat naar ik hoop helpt bij het begrijpen en analyseren wat omgevingskwaliteit omvat.
In veel culturen worden de ui en knoflook als basisingrediënten gebruikt bij het bereiden van voedsel. Daarna gaat men lokaal los naar ’s-lands aard. India, Suriname, de Fransen en Italianen hebben zo hun eigen aanpak. Er worden naar hartenlust ingrediënten zoals kruiden en specerijen toegevoegd en uiteindelijk komt het neer op de lokale smaak. Dat bepaalt de kwaliteit van het eten en waarom vreemde keukens ook elders in de smaak vallen.
Ik heb lang over het onderwerp Omgevingskwaliteit nagedacht, omdat de overgang van welstand naar omgevingskwaliteit de lading niet dekt en het ingewikkeld blijkt om omgevingskwaliteit de juiste inhoud te geven. In analogie met koken, heeft een stad in beginsel ook twee basisbestanddelen: bebouwing en de openbare ruimte en de relatie daartussen als basis voor de stedelijke inrichting. En zelfs met deze twee ingrediënten is het al interessant om de verschillen tussen steden te observeren en te benoemen wat in de onderscheidenlijke situaties nu bepalend is voor de kwaliteit.
Zo hebben de Duitsers en Belgen hun vakwerkhuizen met die bijzondere uitstraling en kennen we in Nederland naast architectuurstijlen de herkenbare wijze waarop de Hanzesteden zijn ontstaan. De Haagse duinen en de Amsterdamse grachten hebben specifieke kenmerken, die het aangenaam maken om daar te zijn en het predicaat ‘kwaliteit’ dragen. De ontstaansgeschiedenis is vaak van een stad is af te lezen en leert ons iets over hoe er werd gedacht over de relatie bebouwd-onbebouwd. De openbare ruimtes waren en zijn bijzonder, terwijl steden vaak pandgewijs groeiden, waarbij economische factoren (toen ook al) een grote rol speelden. Zo ontstonden er ruimtes voor functies (een vis- of veemarkt), die we nu niet meer kennen en nemen groen en water nog steeds hun prominente plaats in.
Door de ontwikkelingen in de twintigste eeuw en vooral na de laatste oorlog hebben de nieuwe vervoersvormen schijnbaar onbeperkt voorrang gekregen, waardoor in veel steden oude grachtenpatronen zijn verdwenen, grote doorbraken zijn gepleegd en groen heeft plaatsgemaakt voor asfalt of een andere vorm van verharding. Veel van deze door ook weer door economische groei vereiste herinrichtingen en ingrepen zijn vooral gebaseerd op een sectorale benadering. Meestal gevoed door het enkelvoudige doel van een betere en snellere bereikbaarheid en ontsluiting van (binnen)steden. Thema’s als gezondheid, hittestress en veiligheid, zoals dat nu in de Omgevingswet belangrijk ingrediënten worden, maakten van de besluitvorming geen deel uit. In dat spectrum van stedelijke ontwikkelingen zijn we de kwaliteit van de leefomgeving helemaal uit het oog verloren. Dat komt enerzijds omdat de samenleving verandert en afstanden kleiner zijn geworden en anderzijds er een ander behoeftepatroon is ontstaan. Ook het langzaam naar de achtergrond verdwijnen van stedenbouwkundige kengetallen hebben geleid tot eenzijdige en incomplete stedenbouw. Deze opvatting begint langzamerhand te botsen met andere waarden, zoals welzijn, leefomgeving, schone lucht en water, klimaatadaptatie en de behoefte aan andere vormen van energie.
Daarnaast zijn veel steden in de wederopbouwtijd uitgebreid met woonwijken met weer een heel eigen dynamiek en kwaliteit. De relatie tussen bebouwing met een hoogwaardige architectonische kwaliteit en de omgeving, zoals in de foto van het Papaverhof in Den Haag is te zien, is een goed voorbeeld van hoe in een nieuwe stedenbouwkundige setting meerdere thema’s tegelijkertijd een belangrijke positie krijgen. In feite zou er eigenlijk niets nieuws onder de zon hoeven te zijn.
Bij dit laatste voorbeeld speelde Welstand nog geen rol, omdat het welstandstoezicht pas later echt in positie is gekomen door de verankering in de Woningwet. Over het belang daarvan wordt wisselend gedacht, maar wat er ook van mag worden gevonden: het welstandstoezicht heeft onmiskenbaar bijgedragen aan (het behoud van) de architectonische kwaliteit van de bebouwde omgeving en de inrichting van dorpen en steden. Op dit moment is er in ieder geval nog één instantie, die zich druk maakt over de kwaliteit van bebouwing. En deze commissie verdwijnt (als gemeenten niet opletten) op 1 januari 2022 (inmiddels 2023) van het toneel. Het in de huidige vorm voortzetten van het welstandstoezicht zal m.i. hoe dan ook onvoldoende zijn, omdat omgevingskwaliteit een veel breder begrip is dan alleen welstand. Maar dan toch: zonder onafhankelijke adviescommissie wordt de bewaking van de kwaliteit van de stedelijke omgeving volledig losgelaten en overgelaten aan de markt. Als het om kwaliteitsborging gaat heb ik daar geen enkel vertrouwen in!
Opvallend is dat er bij de parlementaire behandeling van de Ow nauwelijks wordt gekomen tot een fatsoenlijke uitwerking van het begrip omgevingskwaliteit. Sommigen vergelijken het met welstand en erg veel verder gaat het eigenlijk niet, terwijl omgevingskwaliteit een veel breder begrip is. Omgevingskwaliteit gaat mijns inziens ook verder dan de optelsom van ruimtelijke ordening + omgeving (bron: Federatie Ruimtelijke kwaliteit). De term ruimtelijke ordening vind ik binnen de Ow verwarrend. Het gaat binnen het fysieke domein zeker om een nieuwe ordening van de ruimte, maar dan met inbegrip van een groot aantal thema’s, die zijn afgedreven van dan wel genegeerd door de “ruimtelijke ordening”.
Omgevingskwaliteit is niet toegesneden op de traditionele ruimtelijke ordening, dat te beperkt is en ook te eenzijdig leunt op welstand. Stedenbouw is te veel een politiek speeltje geworden en een te karig sectoraal kader om de nieuwe opgaven in op te pakken. De bijsturing door het welstandstoezicht gaat primair over de architectonische uitwerking en is daarmee te mager als drager voor de beoordeling van omgevingskwaliteit. Hoewel in Rutte I een simpele transitie van RO en Milieu wel de opzet was van de Ow, gaat de vergelijking met de huidige kennis mank.
Ook bij de integrale benadering binnen de Ow blijven bebouwd/onbebouwd de basisingrediënten. Daarnaast doen veel aspecten/thema’s mee bij de bepaling van de omgevingskwaliteit. Het gaat dan niet alleen om een deskundig oordeel, maar vooral ook om beleving. Dat wordt (net zoals bij koken) vaak bepaalt door de basis en de opgave en vooral de ervaring (het proeven). Een goede omgevingskwaliteit (gezond en veilig) is één van de maatschappelijke doelen van de wet. Soms beantwoordt een gebied nog niet aan de kwaliteitseisen, die daaraan normaliter worden gesteld, maar het kan ook zijn dat kwaliteit juist moet worden beschermd. Twee verschillende opdrachten waarbij in de 1e situatie gekeken moet worden naar de potenties van een gebied en in de 2e situatie de benoemde waarden moeten worden beschermd. Steeds speelt de stand van de fysieke leefomgeving een belangrijke rol bij de maatregelen ter verbetering of bescherming.
Er kan pas over omgevingskwaliteit worden gesproken als is bepaald wat daar grosso modo onder valt. Zoals bij zoveel onderwerpen in de Omgevingswet begint de discussie dus bij de basis: de burger. Bewoners en gebruikers kunnen immers als geen ander aangeven wat zij van hun “omgeving” vinden, wat op orde is en wat verbetering behoeft. Dat gaat als het goed is verder dan alleen architectuur.
Om nieuwe ontwikkelingen te kunnen beoordelen op een toevoeging aan of passendheid in omgevingskwaliteit moet dus eerst worden gedefinieerd wat in een bepaald gebied omgevingskwaliteit omvat en wat de essentiële bestanddelen daarvan zijn. Bijvoorbeeld op het aspect “groen” geldt voor de ene wijk al een goede balans met verharding en in een andere wijk juist door het gebrek aan groen als gevolg van een overvloed aan verharding. Ook kan het gaan om veilige loop- en fietsroutes, het voorzieningenniveau en de bereikbaarheid daarvan. Het schetsen van een nulsituatie, gebaseerd op wat men nu constateert en wat voor gebruikers als onmisbaar of nog ontbrekend wordt aangeduid is de start. In veel situaties (de grachtengordel, een typisch 19e -eeuwse gordel in steden of een specifieke wederopbouwwijk) is de huidige stedenbouwkundige situatie een gegeven. De bestaande “kwaliteit” moet worden meegenomen en beschermd, maar er kunnen ook aspecten zijn die voor die beleving nog ontbreken. Binnen een gebied waar deze weging in balans is of komt (de gewenste verbeteringen zijn benoemd) ontstaan automatisch mogelijkheden voor nieuwe ontwikkelingen. Dat komt, omdat er een gedragen mening is over de kwaliteit en er een prioritering ontstaat in de thema’s, die dat beeld vormen en ondersteunen. Hierbij constateer ik een breuk met de huidige aanpak, waarbij door een select gezelschap (vaak achteraf) wordt geoordeeld over één aspect van de omgevingskwaliteit, namelijk de architectonische uitwerking en inpassing.
In artikel 2.1 van de Omgevingswet is de kernopdracht voor overheden opgenomen: “De taken en bevoegdheden worden uitgevoerd met oog voor de onderlinge samenhang van de relevante onderdelen of aspecten van de fysieke leefomgeving en van de daarbij betrokken belangen”. Deze opdracht vraagt om een goed inzicht bij het bevoegd gezag over de stand van de fysieke leefomgeving (de omgevingskwaliteit). De ambities die het gemeentebestuur heeft op dit gebied moeten ook in een reële verhouding staan met de huidige door stakeholders ervaren omgevingskwaliteit. Veel van de ingrediënten dragen direct of indirect bij aan de ontwikkeling van omgevingswaarden, die weer de graadmeter zijn voor het behalen van ambities.
Kijkend naar een wijk bij het bepalen van de omgevingskwaliteit is de stedenbouwkundige opzet de basis. De opgave is om de ingrediënten te benoemen, die missen of bij kunnen dragen aan de omgevingskwaliteit die een buurt of wijk wil veiligstellen. In het kruidenrek van de omgevingskwaliteit is een groot aantal ingrediënten genoemd en wellicht is dit nog niet eens voor elke situatie dekkend. Dat is niet erg nu het gaat om een methode van kijken naar de opgave!
Er is dus geen sluitend antwoord op de vraag wat omgevingskwaliteit precies is. Ik ga er inmiddels wel van uit, dat omgevingskwaliteit wijk- of gebiedsgebonden is en zich steeds om bijvoorbeeld geomorfologische, cultuurhistorische of andere omstandigheden voor de definiëring van andere “ingrediënten” bedient. De basisopdracht is dus steeds hetzelfde: benoem de waarden die essentieel zijn voor het behoud of de verbetering van een gebied in het licht van leefbaarheid en leefomgeving. Een integrale opdracht waarbij prioritering onvermijdelijk is. Hoofdthema’s zoals landschappelijke waarden, de stedelijke context dienen zich vaak als eerste aan, maar wat maakt een wijk of streek dan zo waardevol of plezierig om daar te wonen of te verblijven. Door die aspecten te inventariseren en te benoemen ontstaat er voor iedereen duidelijkheid over de kaders. Deze kaders begrenzen het begrip omgevingskwaliteit en geven automatisch aan waar met ontwikkelingen rekening moet worden gehouden.
En iedereen die deze basisopdracht oppakt realiseert zich dat de bebouwing of in het landelijk gebied het ontbreken daarvan een gegeven is en in de huidige constellatie bijdraagt aan het kwaliteitsbeeld. De “Ingrediënten omgevingskwaliteit” kunnen hopelijk helpen bij deze analyse.