Inleiding
Laat ik duidelijk zijn aan het begin van deze blog: er zijn géén eenvoudige bouwlocaties meer! De grond is of te drassig, de rivieren of beschermde natuur te dichtbij. Een gebrek aan goede uitleggebieden (Vinex-locaties) of binnenstedelijke locaties als gevolg van de stadsvernieuwing maakt de zoektocht alleen maar ingewikkelder. Buiten de stad is de concurrentie voor geschikte ruimte moordend door de vele economisch sterkere spelers (zonne- en windparken, logistieke dozen en infrastructurele ruimteclaims voor vervoer en energienetwerken). Het gaat dus om meer dan het bouwen van woningen alleen en niemand zal ontkennen dat er woningnood is, maar in het land van de vrij marktwerking moet ook de “woningbouw” zich steeds in een goede positie manoeuvreren (lees ellebogen). Het nemen van REGIE moet dus veel meer over de ruimtelijke verdeling van het land over de diverse functies dan de regie over één aspect: de bouwplanprocedure voor woningen. Dit zou een taak moeten zijn van de rijksbouwmeester of het college van rijksadviseurs.
De minister lanceert toch weer een hernieuwde poging om de stagnatie in de woningbouw op een sectorale wijze vlot te trekken. De vraag is of het in het licht van het vorenstaande met dit Plan van Aanpak Versnellen Processen en Procedures Woningbouw” (hierna PvA) wel gaat lukken. Het lost op de korte termijn niets op en de reddingsoperatie is ontwikkeld met oogkleppen op en gefundeerd op wensgedachten en veel te optimistische aannames. Zeker niet op basis van inzicht. De oplossing moet worden gezocht in een rigoureus andere aanpak. Het roer moet om!
Dagelijks zie en lees ik de conflicten rond bouwlocaties en de stagnatie in de procedures. Er zijn veel invloeden van buiten, die een snelle ontwikkeling van een bouwlocatie in de weg staan. Nieuwe functies bijten elkaar steeds vaker, hebben ruimte nodig en bovendien blijkt het dat het gerommel met emissies of deposities averechts werkt (nog los van de principiële bezwaren die daar massaal tegen zouden moeten bestaan). De klimaatadaptieve herinrichting van Nederland vraagt om een integrale aanpak en bestuurlijke keuzes over ruimtegebruik. De Omgevingswet draagt gemeenten op om bij nieuwe functies steeds na te gaan of er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Een minister die ad hoc gebieden nomineert voor woningbouw gaat voorbij aan dit uitgangspunt van de Omgevingswet. Een wet voor de inwerkingtreding waarvan hij al een paar jaar ijvert, omdat deze onmisbaar is bij de integrale opgaven waar Nederland voor staat. Ik vind dat nu al binnen de geest van deze wet moet worden gehandeld.
Het is dan ook des te vreemder, dat vanuit het ministerie een sectorale aanpak wordt gepredikt, waar een integrale participatieve aanpak veel meer in de rede ligt.
Het Plan van Aanpak
In verschillende reacties op het PvA wordt in andere blogs al ingegaan op het afbouwen van de rechtsbescherming (nog maar één beroepsinstantie). De wet biedt al mogelijkheden tot een beperkte beroepsgang door bijvoorbeeld gebruik te maken van een ‘kortere’ route van de coördinatieregeling of van de Crisis- en herstelwet (Chw). Ervaring leert dat de coördinatieregel ingewikkeld is en de tijd, die deze procedure vraagt, niet wordt goedgemaakt door de kortere beroepsgang. Daarbij komt dat het een koppeling van twee procedures is, die in de grotere gemeenten bij verschillende afdelingen zijn ondergebracht. Dit leidt op zich al tot een spannende en onbekende afstemming. Kennelijk werpt ook de Chw niet zoveel vruchten af als men doet voorkomen en wat een permanent maken van deze noodwet rechtvaardigt.
Wat heeft het nieuwe PvA nog meer in petto? Inkrimpen van de voorbereidingsfase, introductie van industriële bouw, versterken van de capaciteit en het versterken van de rechten van de woningzoekenden. Rijp en groen door elkaar en niet voortkomend uit expertise en onderzoek.
Inkrimpen voorbereidingsfase.
Het parallel schakelen van een aantal handelingen in de voorbereiding is nuttig en noodzakelijk. Analoog aan de eerste ervaringen met BIM zal deze aanpak niet alleen de integraliteit bevorderen, maar ook de snelheid ten goede komen. Naast tijdwinst kan dit ook faalkosten voorkomen. Het is verwonderlijk, dat dit nooit eerder is opgepakt, terwijl de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) een integrale aanpak van vergunningprocedures al sinds 2010 aanbeveelt en faciliteert. Het PvA benoemt daarbij nog als onderdelen het gelijktijdig rekenen, tekenen, onderzoeken, participatietrajecten doen en afspraken juridisch vastleggen. Dat is slechts een begin en niet direct een succesformule.
Begin een project met een gedegen analyse van de beoogde locatie. Een ervaren gemeenteambtenaar ziet in een oogopslag wat de mogelijkheden en onmogelijkheden van een initiatief zijn. Kennis van de wijk, bewoners, sociale en planologische omstandigheden en de ligging bepalen in hoge mate het vervolgtraject. Er moet ruimte komen om de daarbij komende afwegingen zorgvuldig te maken. De tijd daarvoor is er met het oog op de te halen prognoses niet.
Kies voor de eenvoudigere locaties, bij voorkeur niet op drassige grond, nabij natuur of langs grote rivieren en zeker niet afhankelijk van onzekere randvoorwaarden, zoals vrijkomende stikstofruimte. Luister naar de lokale en provinciale bestuurders, die meer kennis hebben over bijvoorbeeld landschappelijke en stedelijke kwaliteiten.
Bepaal op basis van informatie uit de openbare bronnen de stand van de fysieke leefomgeving. Dit gaat verder dan alleen luchtkwaliteit. Ook thema’s als bereikbaarheid, het voorzieningenniveau, de fysieke veiligheid, hitte-eilanden, geur en geluid en wateroverlast behoren tot deze informatiestroom. Daarmee ontstaat een compleet beeld en ligt er een basis voor een gezond inhoudelijk participatietraject. Op dit moment is voor een bouwplan alleen de feitelijke situatie geïnventariseerd. Er is nog niets getekend, berekend of bestuurlijk afgekaart en er zijn nog geen onnodige kosten gemaakt. Participatie vraagt wat tijd, maar zal in veel gevallen langdurige bezwaar- en beroepsprocedures voorkomen.
Dit is nog niet het moment om grond aan te kopen of andere privaatrechtelijke afspraken te maken, omdat er nog niet is bepaald wat het definitieve bouwprogramma wordt. Wensen van de initiatiefnemer, locatiemogelijkheden, inbreng van omwonenden en ingebrachte deskundigheid van de gemeente zullen niet alleen de omvang en functie bepalen, maar ook de kaders voor een privaatrechtelijke traject. Ik realiseer me dat dit het verhaal is van de kip en het ei. Voldongen feiten voorleggen aan de omgeving of op basis van consensus de plannen verder vorm geven.
Inventarisatie van wensen en bedenkingen bepalen het speelveld. Waar moet men het over hebben en wat lijkt met de beschikbare informatie belangrijk of toch minder belangrijk. Deze aanpak verschilt aanzienlijk met de processen, die ik om me heen zie en waar ik ook in het verleden bij betrokken was. Een ‘top-down’-aanpak walst over belangen heen en blokkeert elk inhoudelijk gesprek. Het is hautain en niet meer van deze tijd. Er wordt aan voorbijgegaan dat er veel kennis bij bewoners zit, die wel integraal naar de mogelijkheden kijken.
Een ander probleem is de constante drive naar grote aantallen nieuwe woningen. Grote plannen lijken snel veel woningen op te leveren, maar zijn nog al eens geprojecteerd op problematische locaties. Zoals genoemd staan slappe bodems bouwen in de polder in de weg en ook de ruimte bij de grote rivieren is beperkt en feitelijk niet beschikbaar. Ook het maar aansturen op locatieontwikkeling bij de natuur of Natura-2000-gebieden leidt steeds weer tot teleurstellingen. Binnen gemeenten zijn weliswaar inbreidingslocaties beschikbaar maar hebben als bezwaar, dat deze wijze van locatieontwikkeling alleen ziet op scheppen van een monocultuur wonen. Het voorzieningenniveau blijft ver achter of wordt vergeten en leidt tot onprettige woonomgevingen, waarmee het welzijn van de huidige en ook toekomstige bewoners niet is gediend. Het in de vergetelheid raken van de stedenbouwkundige kengetallen heeft tot een voor steden atypische aanpak geleid. Dit gegeven roept terecht bezwaren op!
Participatie
Participatie is niet zo ingewikkeld en bedreigend als men doet voorkomen. Het op een vroeg moment in een proces bundelen van kennis maakt de uitkomst tot een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid. Selecteer de direct belanghebbenden (stakeholders) voor een overleg of organiseer dit primair online. Op basis van de feedback zal een wens- en zorgbeeld ontstaan, dat perspectief zal bieden. En staar je daarbij niet blind op gedachte woningaantallen. Bij deze voorbereiding is de basis gelegd om te komen tot de toets van het initiatief aan artikel 4.2 Omgevingswet (is er sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan de locatie). Met andere woorden: welke effecten heeft een initiatief op de omgeving en in welke mate is dit voor (huidige en toekomstige) bewoners (en de gemeente) aanvaardbaar of nog aan te passen? Deze toets moet mijns inziens een onderdeel zijn van het participatieve proces. Omdat veel gemeenten in de Omgevingsvisiefase nog niet bezig zijn met omgevingswaarden, laat staan met de fysieke leefomgeving, botst het bouwproces steeds met omwonenden en andere stakeholders, die daar wel naar kijken. Hier wreekt zich ook de strategie waarbij een woningbouwprogramma de basis vormt voor een Omgevingsvisie. Omwonenden beschouwen de impact van een plan integraal op de effecten van hun omgeving, waarbij zij een bredere afweging maken.
Veel projecten worden nog op de traditionele wijze voorbereid. In het “geheim” en gemotiveerd op sectorale bouwstenen. Logisch dat een buurt daartegen in verzet komt, omdat men vindt dat belangrijke aspecten buiten beschouwing zijn gelaten. Ik blijf het vreemd vinden, dat een minister die er alles aan doet om de Omgevingswet in werking te laten treden, de basiselementen van deze wet niet incorporeert in zijn PvA. Het gesprek met de buurt op basis van de feitelijke stand van de fysieke leefomgeving en de mogelijke effecten daarop door een initiatief moet worden gevoerd met het oog op een integrale beoordeling.
NIMBY
Het verengen van bouwstagnatie tot de discussie over NIMBY is flauw, ondemocratisch en te kort door de bocht en zal niet tot oplossingen leiden, maar de verhoudingen eerder polariseren. De enorm lange doorlooptijden zijn niet alleen een gevolg van processen en procedures of bezwaar- en beroepsprocedures. Natuurlijk dragen lange beroepsprocedures niet bij tot snelle bouw, maar zijn deze procedures alleen gericht op obstructie en vertraging of hebben reclamanten in de onderscheidenlijke zaken ook een terecht punt. Er wordt wel makkelijk over deze belangen heengestapt, wat een gevolg is van de wijze waarop de procedures worden ingericht (inspraak aan het einde in plaats van participatie aan de voorkant).
Het is dus niet allemaal NIMBY. De machtspositie van gemeenten is te groot geworden, waardoor er over belangen van bewoners wordt heen gewalst onder de externe druk van het kabinet. Slechte locatiekeuzes, gebrek aan uitleg en communicatie en een non-verbale houding van het gemeentebestuur jaagt mensen in de gordijnen.
De oplossing van de minister is YIMBY (Yes, in my back yard!) Taalkundig klopt dit niet helemaal, want als men al een “back yard” heeft, is men al voorzien van een woning. Wat hij feitelijk bedoelt is YIYBY (Yes in Your back Yard). Met andere woorden: er wordt voor jou bepaald hoe er met jouw woonomgeving en welzijn wordt omgesprongen. On-Nederlands en ondemocratisch en alleen maar gebaseerd op het heilige doel van 900.000 woningen. De “backyard” symboliseert de woonomgeving, die op enigerlei wijze bescherming behoeft. In ieder geval de aandacht die artikel 4.2 Ow voorschrijft: namelijk is er sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Bij uitstek de meetlat waarlangs de belanghebbenden (voor zichzelf, maar ook voor de toekomstige bewoners) de relevante omgevingswaarden leggen. Het gaat immers om het beoordelen van de fysieke leefomgeving (het welzijn) na de ingreep.
Ik zie ook niet in hoe nog onbekende toekomstige bewoners een belangrijkere positie kunnen claimen en een serieuze juridische rol kunnen spelen. Zeker nu de Raad van State de lat hoog legt voor het kunnen zijn van belanghebbende. Geen van de toekomstige bewoners zal aan die eis kunnen voldoen. Ze zijn onbekend met de fysieke kwaliteiten van een locatie en kunnen nooit een objectieve afweging maken over de effecten van een plan op de fysieke leefomgeving rond de bouwlocatie. Het is aan de gemeente om ook die belangen mee te wegen, maar dat gebeurt nu niet of te weinig. Het realiseren van woontorens in een versteende omgeving getuigt niet van een doordacht inzicht voor het welzijn van toekomstige bewoners. Kennelijk tellen alleen de aantallen.
Expertiseteam
Een ander element van het PvA is het inschakelen van een expertiseteam. Na het schofferen van het gemeentelijk bouwtoezicht door de heer Blok, deugen nu de bouwplantoetsers niet meer. Ik durf te beweren, dat er binnen gemeenten voldoende kwaliteit is om plannen te beoordelen en te begeleiden. Laat duidelijk zijn, dat een plan met weeffouten voor elke begeleider een lastige opgave is. Dit gekoppeld aan oneigenlijke doorlooptijden zal steeds leiden tot vertraging. De gedachte dat een extern deskundige dit wel even los zal trekken is op zich absurd.
Introductie industriële bouw
Op de introductie van de industriële bouw heb ik in een eerdere blog al gereageerd. Ik schreef toen: “En nu is de Ow nog niet eens in werking getreden en wil de minister dat de maatwerkmogelijkheden voor energiebesparende maatregelen bij nieuwbouw uit het Besluit bouwwerken leefomgeving worden gehaald. En dit met als argument dat uniforme bouwvoorschriften bijdragen aan standaardisatie, waardoor industriële woningbouw beter mogelijk is. Ik mag toch hopen dat dit niet tot een grootschalige uniformiteit (lees “Plattenbau”) gaat leiden. Waarom deze centralisatie? Gemeenten zijn kundig genoeg om op een verantwoordelijke wijze om te gaan met deze bevoegdheid. Het nu weer saneren van maatwerk leidt tot eenheidsworst waarvan nog niet bewezen is dat het de beste oplossing biedt en het sluit innovatieve oplossingen in de sfeer van gelijkwaardigheid op voorhand uit.
Een slechte gedachte en mijn advies is om toch vooral eerst eens in de steden in de voormalige DDR te gaan kijken, wat industriële bouw voor een armoedig en somber eenheidsbeeld schept en hoe verwerpelijk deze wijze van bouwen eigenlijk is.
Conclusie
Wentel het succes of gebrek daaraan niet af op onwillige bewoners. Het komt wat dictatoriaal over om over belangen heen te walsen en te ontkennen, dat er ook nog andere belangen zijn.
Er ontstaat door deze houding een status quo waarbij het onduidelijk blijft hoe het “conflict” eigenlijk kan worden opgelost. Wat er aan het ‘front’ gebeurt, blijft vaak verborgen voor of onbekend bij bevelhebbers. WWI kent daar vele voorbeelden van. Ook hier ontbreekt het de beleidsmakers aan voldoende inzicht in de bouwplanprocedures en het hand- en maatwerk en tijd dat dit vraagt. Het ontkennen van kleine en grote knelpunten leidt tot zogenaamde oplossingen bovenlangs (top-down), die de werkelijke problematiek aan het front volledig negeren.
PS: Ik heb gedurende mijn loopbaan bij de gemeente Den Haag grote bouwprojecten van start tot finish begeleid en heb ervaren, dat zelfs met een gedegen voorbereiding het toch niet altijd volgens planning zal verlopen. Plannen veranderen tussentijds, waardoor ook de planning verandert. En dan is er vaak naast de publiekrechtelijke procedure ook nog de vervlechting met privaatrechtelijke voorwaarden. Locatieontwikkeling is een ingewikkeld vak. Wat ik wel heb geleerd is dat de werkwijze van de vorige eeuw nu niet meer volstaat. Het simplificeren van de werkelijkheid en het niet vooraf onderzoeken van andere belangen moet echt tot het verleden behoren. Ook het gegeven, dat niet elke kavel geschikt is voor woningbouw moet nog indalen. Deze blog pretendeert niet de oplossing te bevatten voor het hele probleem. Echter, de aanpak de nu wordt voorgestaan vind ik met name zorgelijk, omdat succes wordt gekoppeld aan een verminderde rechtspositie van de burger.