Inleiding
Het lijkt wel of de reddingssloepen al worden gevierd nog voordat het schip (de SS Ow) te water is gelaten. In nieuwsbrieven lees ik steeds vaker zorgelijke verhalen over de Omgevingswet (hierna Ow) en de aanstaande inwerkingtreding en wordt er vurig gepleit voor afstel. Een ander voorbeeld komt bijvoorbeeld uit de koker van de directeur-generaal Ruimtelijke Ordening bij BZK, die als grootste zorg een gebrek aan menskracht en kennis ziet. Een zwaktebod? Maken we het niet groter en ingewikkelder dan het in werkelijkheid is en draaien we niet om de werkelijke redenen heen?
Op zich moet nieuwe wetgeving toch niet tot zoveel commotie leiden. Bij de inwerkingtreding van de Wabo heb ik – zij het in mindere mate – deze consternatie ook waargenomen. Ook toen was een van de problemen het onvoldoende verdiepen in de nieuwe procedurele en inhoudelijke materie. Enerzijds vanwege de hoge werkdruk en anderzijds gevoed door de hoopvolle verwachting dat de Wabo er toch niet zou komen. Ja, en dan kán het tegenvallen! Dit is een beeld dat ik ook nu zie. Maar hoe kan het tij worden gekeerd of speelt er toch meer?
Tendensen
De stelselwijziging in het fysieke domein staat niet op zichzelf. In de samenleving zijn de laatste jaren duidelijk veranderingen waarneembaar. Veel weerbaardere burgers en organisaties vragen om serieus te worden genomen en lopen te hoop tegen vaak te snel en te onzorgvuldig genomen besluiten. En niet zonder succes. Er is vaak sprake van een grote dossierkennis en vastberadenheid. Reclamanten staan tegenover een overheid, die nog steeds moeite heeft met het vooraf delen van informatie, het tijdig betrekken van alle partijen en het organiseren van een echt “gemeend” overleg. In deze achterhaalde houding van de overheid ontbreekt elke vorm van responsiviteit ten aanzien van de burger. De overheid dient transparant, tijdig en met een menselijke maat op maatschappelijke veranderingen en behoeften te reageren. De vraag daartoe lijkt me duidelijk. Het gaat hier om een trendwijziging, die zich inmiddels heeft laten vertalen in een aanpassing van de Algemene wet bestuursrecht (hierna Awb). Het Wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb is begin 2023 in preconsultatie gebracht. Dit wetsvoorstel heeft tot doel: (citaat) “om de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zo in te richten dat bestuursorganen meer maatwerk kunnen leveren en meer rekening kunnen houden met het daadwerkelijke vermogen van burgers om in actie te komen naar aanleiding van overheidshandelen (het zogenaamde ‘doenvermogen’ van burgers). Het wetsvoorstel vormt een poging om de menselijke maat bij overheidshandelen te bevorderen ….”.
In dit hele veranderproces bij de overheid is daartoe ook het begrip ‘menselijke maat’ gedefinieerd als ‘recht doen aan de belangen van burgers bij de totstandkoming en uitvoering van beleid, wet- en regelgeving’. De menselijk maat kan onder meer worden gevonden in een participatieve aanpak van opgaven. Een nieuwe definitie alleen verandert echter niets. Het betekent dat de overheid haar handelen/werk anders moet organiseren. Dus geen inspraak achteraf of inspraak-plus, maar werkelijke participatieve betrokkenheid bij de start. Dat betekent onder meer het vooraf delen van informatie over bijvoorbeeld de fysieke omstandigheden van een kavel of een gebied. En zorg er daarbij dan voor dat het zogenaamde ‘level playing field‘ rond de informatie ook de beloofde gelijkheid op het gebied van kennis en interpretatie krijgt. Niet iedereen is immers in staat om in gelijke mate informatie te bevatten of te analyseren!
Bestuursorganen lopen steeds vaker vast in rechtszaken, omdat zij deze basisregels niet opvolgen. Ook wordt er nog te weinig of geen aandacht geschonken aan het evenredigheidsbeginsel: een beginsel waarbij het handelt over de geschiktheid van een besluit alsmede de noodzakelijkheid en evenwichtigheid daarvan. Als dit beginsel standaard onderdeel wordt van de toets van de rechter, dienen bestuursorganen dit beginsel bij de beleidsvorming en de uitvoering te hanteren. Ook hier zie ik een trend in de veranderende relatie tussen overheid en burger.
De aanvulling van de Awb gaat na inwerkingtreding uit van een dienstbare overheid (nieuw artikel 2.4a Awb). Dat vraagt pas echt om een andere mindset in de opstelling naar de burger. Een mindset die óók ten grondslag ligt aan de basisprincipes van de Ow. Een ‘omdenken’ ten behoeve van het versterken en regelen van participatie en het institutionaliseren van integraal werken.
Concentreren op de veranderingen
Bij de Ow wordt steeds weer gekeken naar de wetgeving als zodanig en de digitale ondersteuning. Twee onderdelen, die sinds juli 2018 streden om de twijfelachtige eer van het volgende uitstel. Dat bewijst alleen maar dat beide trajecten veel ingewikkelder bleken dan aanvankelijk werd aangenomen en dat zij de laatste vijf jaar (sinds het eerste uitstel) alle aandacht hebben opgeëist. En dat terwijl de belangrijkste veranderingen niet in de wet of de digitale ondersteuning plaatsvinden.
De werkelijk veranderingen spelen zich, zoals al aangegeven, af in de verhouding tussen overheid en burgers, maar vooral ook binnen overheden en in de veranderende rollen en verantwoordelijkheden. De Ow dwingt integraal werken af en participatie krijgt een grote rol toebedeeld. Mijns inziens had participatie dwingender in de Ow mogen worden geregeld dan nu het geval is. Zoals de participatie bij de kerninstrumenten is opgenomen in Hoofdstuk 10 van het Omgevingsbesluit is nog veel te vrijblijvend en gaat dit vroeg of laat schuren met de primaire opdracht om je als overheid dienstbaarder op te stellen. De wetgever hinkt duidelijk op twee benen. Enerzijds het prachtige principe van dienstbaarheid en anderzijds de twijfel over het delen van informatie en verantwoordelijkheid. Daar staat nog steeds een rem op. Het blijft kennelijk heel gevaarlijk, zelfs ongewenst om bijvoorbeeld inwoners van een gemeente als volwaardig gesprekspartner te zien en dat gedrag knelt met het dienstbaarheidsbeginsel.
Dat vraagt om een andere aanpak. Een andere beoordeling van de evidente belangen van de burger en de acceptatie dat die burger eerder in het proces een volwaardige rol krijgt. Deze andere mindset bij de overheid blijft in verontrustende mate achter. Het principe van de dienstbare overheid sluit perfect aan bij de opdracht die de lagere overheden hebben om burgers vroegtijdig te betrekken bij allerlei processen binnen het omgevingsrecht. Burgers worden mondiger en accepteren de standaardroutines van bijvoorbeeld gemeenten niet meer. Er moet uit een ander vaatje worden getapt. Dáár zit de kern van het probleem en niet in de Ow, die zonder meer ingewikkeld en veelomvattend is. De kloof tussen overheid en samenleving blijft onnodig groot!
Ontwikkelingen
Deze ontwikkelingen in de samenleving ontstaan door de emancipatie van de samenleving, maar worden ook gevoed en versneld door bestuurlijke ongelukken (zoals de toeslagenaffaire en de gaswinning in Groningen). Ook een gebrek aan zelfreflectie bij de overheid leidt tot een wantrouwende opstelling. Het geneuzel rond de inwerkingtreding van de Ow kan dan ook worden beschouwd als een afleiding van wat er werkelijk speelt. Een gebrek aan inzicht over en doorzettingsmacht voor de noodzakelijke veranderingen. De aangevoerde redenen zijn verkrampt en komen voort uit de verouderde principes over de rollen van overheid en burger.
Hoe verder?
De Ow is dus niet alleen de veroorzaker van de noodzakelijke veranderingen. Die spelen zich al langer buiten de Ow af. Voor de introductie van participatie en integraal werken heb je de Ow niet nodig. Het veranderproces moet zich vooral binnen bestuurlijke organisaties afspelen. Het gaat immers om een het creëren van een nieuw veilig kader, waarbinnen geëxperimenteerd kan worden. En maak het niet te ingewikkeld. Introduceer dit veranderproces in kleinere hapklare brokken. Accepteer een langzaam tempo van gewenning en neem optredende fouten en misverstanden voor lief. Accepteer en ervaar ook dat er in buurten en wijken veel informatie en kennis is over het functioneren van die eigen buurt. Het blijft een vreemd paradigma, dat ambtenaren zich in hun “burgerleven” heel bekwaam voelen, maar dat ze – zodra ze de deur van het stadhuis achter zich sluit – de samenleving niet meer als volwaardige partner zien.
Dit omdenken is moeilijk aan te leren. “Je gaat het pas zien als je het door hebt” zei Johann Cruyff ooit en niets is minder waar. Maar dat wil niet zeggen, dat het iedereen gegeven is om deze switch te maken.
Effect van stilzitten
Ik begon deze blog met het verlaten van een nog niet ter water gelaten schip. Wellicht is de Titanic een slechte metafoor, want daar liep het echt slecht mee af. Toen werd door de kapitein van de Titanic (Edward John Smith) waarschuwingen genegeerd met desastreuze gevolgen. De Titanic had door tijdig ingrijpen nog jaren kunnen varen. Onze demissionaire minister praat zich nu ook door de kritiek en waarschuwingen heen en is overtuigt van de zeewaardigheid van de SS Ow. En dat terwijl hij nog steeds opgaven sectoraal en centralistisch oplost en beslist. De vraag is of het drijfvermogen van de SS Ow (Omgevingswet) zich met zo’n aanpak de komende jaren gaat bewijzen of dat het afwimpelen van zorgen en kritiek tot een ramp leiden. Mijn zorgen bij de Ow zitten niet zozeer in de wet en het digitale stelsel, maar in de krampachtigheid waarmee de overheid vasthoudt aan oude bureaucratische gewoonten en gebruiken, terwijl de sleutel een ander gedrag is.
