Vervolg op “Versnellen procedures”
In en vorige blog heb ik kritisch gereageerd op het rapport “Versnellen voorfase gebiedsontwikkelingen: hoe dan?”. Ik was en ben van mening, dat dit rapport een mogelijke versoepeling van procedures naar een kortere doorlooptijd niet dichterbij brengt. Ik heb ook een idee gegeven van mogelijke oplossingen. In deze blog wil ik daar wat verder op ingaan. Ik schets daarbij geen optimaal plaatje, maar stip accenten aan die nu buiten beeld zijn gebleven.
Eigen ervaringen als leidraad.
Ik heb gedurende mijn hele loopbaan te maken gehad met bouwplannen en procedures. In de 90’er jaren waren de procedures nog niet zo complex en in geval van verschillende vergunningplichten liepen de procedures separaat en parallel op. Afstemming was toen de opdracht. Inspraak was niet meer dan het was en in geval van zienswijzen en bezwaar ging het vooral om het afwegen van privébelangen ten opzichte van het algemeen belang. Dat is op zich niet ingewikkeld, maar met de wetenschap van nu in feite “not done”, omdat zo’n handelswijze te eenvoudig over belangen heen walst. In enkele wijken was er wel sprake van een geïnstitutionaliseerd periodiek vooroverleg. Maar dat waren uitzonderingen en het was de vorige eeuw.
Het denken over en serieus nemen van belangen van derden nemen nu een belangrijkere plaats in. Bij het laatste plan waar ik actief betrokken was (Internationaal Strafhof in Den Haag, hierna ICC) maakte het bewonersoverleg al een vast onderdeel uit van het gehele proces. Het ervaren van de beleving van de direct omwonenden en daar ook serieus wat mee doen plaveide de weg naar oplossingen. Zo leverde een simulatie van de verkeersafwikkeling op een belangrijk kruispunt in vijf minuten meer resultaat en overtuigingskracht op dan avonden vergaderen. Voor de nieuwbouw van het ICC, was een aantal vergunningen en ontheffingen nodig. Daarbij speelden ministeries, provincie, waterschap, VRH en ODH allemaal een rol. Door een strakke planning, begeleiding en met veel inzet is de procedure van dit plan binnen de afgesproken termijnen afgerond, alhoewel dat echt niet altijd zonder slag of stoot ging.
In die tijd speelde ook de indringende opdracht van de Wabo om complexe aanvragen met meervoudige vergunningaanvragen te ondersteunen. Dat dit niet van de grond kwam heeft een aantal redenen. Ook bij het ICC liep het niet zoals de Wabo dat graag had gezien. Het niet verplicht stellen van de meervoudige aanvraag is daar de belangrijkste oorzaak van.
De lessen bij dat plan zijn eenvoudig op te tekenen. De directe omwonenden kennen de locatie het best, brengen de ervaring over welzijn en woonomgeving in en geven behoorlijk nauwkeurig aan waar precies de bezwaren/knelpunten en dus ook de kansen liggen. Ook deze omwonenden gingen ervan uit, dat het ICC uiteindelijk op de locatie van de voormalige kazerne zou verrijzen, maar wilden daar wel over meepraten, principiële aspecten bewaken en uitstraling op en belasting van de woonwijk zoveel mogelijk beperken.
Ik ga er van uit, dat elke gemeente vergelijkbare ervaringen heeft. Planontwikkeling is in deze tijd geen eenrichtingsverkeer meer, het stikken of slikken-principe is echt verleden tijd. Dat betekent niet dat er niets meer kan, maar wel dat de organisatie en opzet van het proces op de schop moet. Aan de andere kant, betekent dit zeker ook niet dat alles kan worden tegengehouden!
In het eerder genoemde rapport mis ik dat besef en werd er gezocht naar aanpassingen binnen de huidige sterk verouderde structuur en cultuur.
Hoe verder?
Gebieds- en planontwikkeling vraagt om een rigoureuze verandering. De Ow dwingt daar in feite toe en als gemeenteraden doen waar ze de bevoegdheid toe hebben, zullen veel plannen onder het bindend advies komen te vallen en zal daarvoor verplichte participatie (art. 16.55 lid 7 Ow.) voor worden vereist. Houdt daar dus maar vast rekening mee. De wetgever gaat ervan uit, dat na een goed vooroverleg inclusief participatie een termijn van 8 weken volstaat.
Wat is daarvoor nodig? Ik onderscheid een aantal fasen leidend tot het vooroverleg, die de basis moeten leggen voor een constructief overleg. Een gemeente zal de spelregels voor participatie (minimale ondergrens waaraan moet worden voldaan) moeten vastleggen en publiceren. Doet zij dit niet dan is het aanwijzen van ontwikkelingen voor verplichte participatie illusoir, omdat bij de volledigheidstoets een beoordelingskader ontbreekt. Ik ga ervan uit, dat dit op 1 januari 2023 in veel gemeenten is geregeld en dat voor ontwikkelingen, die in strijd zijn met het Omgevingsplan van rechtswege de nieuwe kaders gelden.
Nieuwe kaders?
Elke ontwikkelaar weet of zijn/haar initiatief past binnen de vigerende kaders. Op het moment, dat men om wat voor reden dan ook meer of iets volstrekt anders wil realiseren dan is toegestaan veranderen de spelregels. Onder de werking van de Ow moet er rekening worden gehouden met de volgende veranderingen:
- nieuw algemeen beoordelingskader (art. 4.2 Ow.): evenwichtige toedeling van functies aan locaties;
- (in sommige gevallen verplichte) participatie vóór de indiening van de aanvraag;
- (in sommige gevallen verplicht) bindende advies voor de aanvraag (breder dan gebruikelijk was bij de Verklaring van geen bedenking (VVGB);
- Een participatieverordening met daarin de geformuleerde ondergrens;
Hoe speel je als projectontwikkelaar in op dit nieuwe speelveld. Let wel: ook al maakt een gemeenteraad geen gebruik van de wettelijke mogelijkheden om een vinger aan de pols te houden en participatie verplicht te stellen, dan nog doet een ontwikkelaar er goed aan om de onderstaande aanpak te overwegen. De kennis van omwonenden blijft een belangrijke troeven, die bij het negeren van de nieuwe kaders op een ongelukkig tijdstip zullen worden uitgespeeld.
Voor de onderstaande aanpak is een 3D-omgeving vereist, waarin een schetsontwerp figuratief kan worden geplaatst en dat leidt tot een inzicht in de effecten daarvan voor de verschillende omgevingswaarden.
Deze aanpak ziet er als volgt uit:
- Inventarisatie en vaststellen nulsituatie;
- Eerste schetsontwerp;
- Toetst schetsontwerp aan nieuwe beoordelingskader;
- Vastleggen afspraken/compromissen;
- Indiening aanvraag.
Ad A. Inventarisatie en vaststellen nulsituatie.
Om een serieuze toets te kunnen uitvoeren als bedoeld onder ad D. is het van belang om te weten wat er speelt. Dat vraagt om vier informatiestromen:
- de eerste is de inventarisatie van de in de omgeving gevoelde belangen. Welke elementen bepalen voor de gebruikers het welzijn en de kwaliteit van de fysieke leefomgeving en op welke punten ontbreekt het daaraan. Men gaat immers bouwen/ontwikkelen in een buurt/gebied waar al jarenlang geleefd wordt en waarvan het ontstane beeld voor de zittende gebruikers het uitgangspunt is voor veranderingen.
- De tweede informatiebron is een schetsontwerp of beschrijving van het initiatief. Niet meer dan dat. De tijd van het zonder pardon parachuteren van een gebouw met x appartementen op een locatie, waarbij het aantal appartementen belangrijker is dan de omgeving, is (mag ik hopen) voorbij. In de voorfase moet het blijven bij het benoemen van het beoogde gebruik.
- De derde stroom van informatie moet worden gehaald uit de open data. Om te kunnen toetsen aan het nieuwe beoordelingskader is kennis van de fysieke leefomgeving een vereiste. Van de locatie/het gebied moet bekend zijn (snapshot) wat de stand van een aantal omgevingswaarden is. Dat kan per locatie en omvang anders zijn, maar zal vaak gaan over lucht- water- en bodemkwaliteit, mate van hittestress, wateroverlast, bodemgesteldheid, bereikbarheid, voorzieningenniveau etc. Dit is informatie die tezamen de “Nulsituatie” bepaald. Op basis van deze informatie worden al veel voorwaarden/kansen voor bebouwing zichtbaar. Bovendien is deze informatie bestendig en biedt het de mogelijkheid om veranderingen in positieve en negatieve zin zichtbaar te maken.
- De vierde informatiestroom komt uit de kerninstrumenten. Uit de Omgevingsvisie (ambities) en het Omgevingsplan (regels met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en omgevingswaarden). Daaruit valt op te maken hoe behoud en verbetering van de fysieke leefomgeving is geborgd en welke grenzen een gemeente stelt aan de omgevingswaarden. Dit is met name van belang op het moment dat een ontwikkeling strijdig is met dit basiskader (het omgevingsplan). Nieuwe functies of uitbreiding van bestaande functies moeten nu aan een bredere beoordeling worden onderworpen. Alleen volstaan met een stedenbouwkundige onderbouwing is onvoldoende.
Ad B. Afstemming op details.
Bij deze eerste afwegingen speelt een aantal invalshoeken een rol: de bouwopgave, de stand van de fysieke leefomgeving, de kernwaarden voor de omwonenden en de kaders van de gemeenteraad, vastgelegd in het Omgevingsplan. Voorts zullen er nog beleidsnota’s zijn en beleidsregels in het Omgevingsplan waarover het college van burgemeester en wethouders gaat.
Deze informatie is bij de start van het proces beschikbaar voor alle betrokkenen. Begin dus tijdig met het verzamelen, delen en inzichtelijk maken! Transparantie over informatiebronnen, omgevingswaarden, bouwwensen en locatievoorwaarden maken de discussie helder en leiden snel tot punten van overeenstemming en knelpunten. Zeker als alle betrokkenen over dezelfde informatie beschikken en er vanaf het begin bij worden betrokken zal de acceptatie voor feitelijke informatie groter zijn. Temeer nu deze informatie uit open data komt en uit verifieerbare bronnen zoals het omgevingsplan.
Het beperken van de discussie tot een gezamenlijk speelveld zal de snelheid voor vervolgstappen helpen. In deze eerste fase zullen ongetwijfeld ook piketpaaltjes worden geslagen en standpunten worden ingenomen, die niet vanzelf zullen verdwijnen.
Tot slot is het nodig om spelregels af te spreken, zowel op de inhoud als op doorlooptijd. Agendavoering zal daarbij altijd transparant moeten zijn.
Ad C. Eerste schetsontwerp;
De ontwikkelaar zal parallel aan stap A. moeten nadenken over het ontwerp, de functies en het gebruik van de nieuwbouw/nieuwe ontwikkeling. Daarbij spelen nu meer aspecten een rol, dan louter traditionele stedenbouwkundige kaders. Dat vraagt om een andere houding en een gedegener voorbereiding. Het noodzakelijke huiswerk voor een ontwikkeling is een absolute voorwaarden. Het blijft nu vaak bij het droppen van een ontwikkel-idee zonder voldoende zichtbare kennis en kunde ten aanzien van planologie, stedenbouw, verkeer, milieu en natuur en dit in de verwachting dat binnen een week alles is geregeld. Ook hier is mijn ervaring, dat gemeenten zeker bereid zijn om mee te denken, maar dat moet dan wel van twee kanten komen. Het verhaal van de volstrekt incomplete aanvragen is algemeen bekend.
Ad D. Toetst schetsontwerp aan nieuwe beoordelingskader;
Het eerste schetsontwerp is de eerste test. Door het schetsontwerp figuratief in de 3D-omgeving te plaatsen zullen voor iedereen direct de consequenties zichtbaar worden. Ten opzichte van de nulsituatie zullen omgevingswaarden veranderen in positieve en negatieve zin. Zowel ten opzichte van de nulsituatie als ten opzichte van de ambitiewaarden van de gemeente, zoals vastgelegd in het omgevingsplan. Het dashboard maakt het mogelijk om de verschillende aspecten naast elkaar te wegen. In deze toets wordt dus beoordeeld of er ondanks de strijdigheid met het omgevingsplan (in voldoende mate) sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan de betreffende locatie. Deze afweging en conclusie zal mijns inziens nooit een 100% score hebben, omdat het afwegingskader veel te complex is.
Ad E. Vastleggen afspraken/compromissen;
De weging van factoren zal mogelijk/vermoedelijk leiden tot een aanscherping van wensen dan wel het benoemen van de belangrijkste factoren. Dat kan liggen op het gebied van bereikbaarheid, voorzieningen, wateroverlast of het verder terugdringen van hittestress door het inbrengen van meer groen. Het schetsontwerp kan op deze compromissen worden aangepast. Het overleg als bedoeld onder Ad D. kan dus leiden tot een aangepast plan, maar ook tot een aangepaste omgeving. Een andere locatie-inrichting, meer groen en water kan uit dit meerwaardegesprek zijn voortgekomen. De ontwikkelaar zal inzien dat door een verbetering van de omgeving hij/zij een beter product levert en ook werkelijk iets teruggeeft aan de omgeving.
Ad F. Indiening aanvraag.
Dit proces leidt tot een aanvraag omgevingsvergunning. Als onderdeel van de in te dienen documenten is een beschrijving van het participatieproces en de uitkomsten en compromissen, waarmee ook wordt voldaan aan dit volledigheidsvereiste (art. 16.55 lid 7 Ow.)
Tot slot.
Het vorenstaande klinkt allemaal simpel, maar de werkelijkheid is weerbarstiger. Deze aanpak vraagt immers om en andere mindset en een digitale ondersteuning, die de informatie visualiseert en het gesprek rond de eerste toets faciliteert. Voorts moeten zowel de ontwikkelaars als de belanghebbenden bereid zijn tot overleg en begrip hebben voor elkaars positie en belang.