Hoe is het welstandstoezicht geregeld in de Omgevingswet (Ow): inzoomen op de regeling in het Omgevingsplan en de overgangsperiode (Omgevingsplan van rechtswege – tijdelijke deel.
Bij de start van deze blog wilde ik me richten op ruimtelijke kwaliteit als resultante van de integratie van ruimtelijke ordening met regels over milieu, natuur, cultureel erfgoed, bomen en welstand en de verankering daarvan in het Omgevingsplan. Ik voorzag het risico dat dan te veel zaken door elkaar zouden gaan lopen. Zeker als voor iedereen het nieuwe juridische kader binnen de Ow nog onvoldoende helder is.
Dit onderwerp is daarom in drie delen geknipt.
In deze eerste blog analyseer ik de juridische verankering in de Ow van het welstandstoezicht en of daar nog sprake van zal zijn. In de tweede blog ga ik in op de transitie van welstand naar omgevingskwaliteit. Wat betekent deze nieuwe benadering voor alle betrokkenen en hoe kunnen de aspecten van welstand hier een voldoende rol in spelen. De derde blog gaat over de (mogelijke) juridische vertaling van de oude welstandscriteria in de regels van het omgevingsplan.
Overgangsperiode welstandstoezicht tot het Omgevingsplan nieuwe deel.
Op dit moment is de juridische basis voor het welstandsbeleid geregeld in artikel 12a lid 1a Woningwet. Op grond van dit artikel kan worden toegezien op het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk, zowel op zichzelf beschouwd, als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan. Een negatief welstandsadvies is in beginsel een weigeringsgrond voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (zie artikel 2.10 lid 1d Wabo).
Dit lijkt op het eerste gezicht een breed beoordelingskader, maar het wordt sterk ingeperkt, omdat de welstandscommissie vaak als laatste adviseert in de keten en zij expliciet niet (meer) gaat over de stedenbouwkundige kaders. Deze kaders moeten als een gegeven worden beschouwd, vastgelegd in een bestemmingsplan of (juridisch minder sterk) een stedenbouwkundig plan.
Hierin schuilt ook de grote opgave als de transitie van welstand naar omgevingskwaliteit vorm moet krijgen. Het welstandsadvies staat niet meer op zichzelf, maar maakt onderdeel uit van de bredere integrale advisering. Deze opgave zit niet alleen in de opdracht om een complexe inhoud integraal te benaderen en vorm te geven, maar vooral in de verandering in organisatie, houding en gedrag. De overstap van sectoraal naar integraal is voor veel organisaties volstrekt nieuw en vaak nog onbeproefd.
Periode na inwerkingtreding Omgevingswet
Vanaf de inwerkingtreding van de Ow geldt het “Omgevingsplan van rechtswege” (tijdelijk deel). Het omgevingsplan van rechtswege is samengesteld uit alle vigerende bestemmingsplannen van een gemeente en de regels in de Bruidsschat (Invoeringsbesluit: Afdeling 7.1 Bruidsschat in Omgevingsplan). Zie in dit verbandook § 22.1.1 Van omgevingsplan met tijdelijk deel tot omgevingsplan in de Ow. Deze fase (omgevingsplan tijdelijk deel) duurt tot het Omgevingsplan of een gedeelte daarvan als ontwerp ter inzage is gelegd, dan wel dat er een voorbereidingsbesluit is genomen (artikel 4.14 Ow). Op dat moment geldt voor het gehele of partiële deel van het omgevingsplan nieuwe deel het nieuwe stelsel van regels, waarin ook ‘welstand’ een plek heeft gekregen.
In de Invoeringswet (artikel 4.114) is bepaald, dat op het moment van inwerkingtreding van de Ow de Welstandsnota moet worden beschouwd als een beleidsregel als bedoeld in artikel 4.19 Ow. Daarmee wordt in ieder geval het huidige beleids- en beoordelingskader meegenomen, maar heeft dit dezelfde juridische status als nu nog is bepaald in artikel 2.10 lid 1d Wabo (weigeringsgrond bij een negatief advies). De vraag is of dit volgt uit de relatie tussen artikel 4.114 Invoeringswet en artikel 22.29 van het Invoeringsbesluit.
Onderdeel van het Omgevingsplan van rechtswege is de bruidsschat, waarin onder meer regels met betrekking tot welstand zijn opgenomen.
In artikel 22.29 (invoeringsbesluit) is bepaald, dat een vergunning alleen kan worden verleend als:
a. ……; en
b. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, niet in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld volgens de criteria van de beleidsregels, bedoeld in artikel 4.19 Ow.,
Door deze juridische samenhang van artikelen in het overgangsrecht lijkt de huidige weigeringsgrond uit de Wabo nagenoeg in stand te blijven. Op grond van artikel 22.29 onder b moet de beoordeling nog steeds gebaseerd zijn op de in de Welstandsnota opgenomen criteria, zei het dat het nu om een beleidsregel gaat en niet een harde weigeringsgrond. Een strijdigheid met deze beleidsregel zou als een weigeringsgrond kunnen gelden, omdat is bepaald dat de vergunning alleen kan worden verleend als het plan voldoet aan “redelijk eisen van welstand”.
Dit onder de restricties dat a. de bouwactiviteit niet vergunningvrij is, b. de strijdigheid (het niet voldoen aan redelijke eisen van welstand) is vast te stellen, c. de beoordeling op basis van de beleidsregel sterk genoeg is om als weigeringsgrond te dienen en d. er (met het oog op de motiveringsplicht) sprake is van een onafhankelijk deskundig advies. Met andere woorden: heeft de gemeente een onafhankelijk welstandsadviseur? Zonder onafhankelijke adviseur wordt het zeker lastig om een negatief advies te formuleren, dat stevig genoeg is om als weigeringsgrond voor een vergunning te dienen.
Daarnaast blijft ook de escape bestaan. In artikel 2.10 lid 1d Wabo is ook bepaald, dat het college ondanks het negatieve welstandsadvies van oordeel kan zijn dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend. Er zal dan sprake moeten zijn van zwaarwegende redenen, die prevaleren boven het welstandsbelang. Dezelfde formulering vinden we ook terug in artikel 22.29 lid 2b Invoeringsbesluit. In het Omgevingsplan nieuwe deel is deze bepaling straks niet meer nodig, omdat enerzijds in de regels in combinatie met de beleidsregel daartoe voldoende ruimte zit en anderzijds bij een integrale afweging nooit aan alle aspecten kan worden voldaan en andere belangen al in de integrale aanpak en beoordeling worden meegenomen.
Na 01-01-2030: Welstandstoezicht binnen het Omgevingsplan
Hoe komt het welstandstoezicht terug in het Omgevingsplan?
De basis ligt in artikel 4.19 Ow, waarin is aangegeven, dat de gemeenteraad beleidsregels vaststelt, wanneer regels in het omgevingsplan betrekking hebben op het uiterlijk van bouwwerken én bij de toepassing uitleg behoeven. Net zoals nu het geval is kan een gemeente er dus voor kiezen om géén regels op te nemen voor het uiterlijk van bouwwerken (welstandsvrij).
Als de gemeente dat wel doet, dan worden deze regels geïntegreerd in de regels van het Omgevingsplan, waarmee bij strijdigheid een gemotiveerde weigeringsgrond zou kunnen ontstaan. Dit onder de restrictie dat een aantal bouwactiviteiten van rechtswege vergunningvrij blijft.
Artikel 4.19 bepaalt bovendien dat als deze regels (i.c. over het uiterlijk van bouwwerken) bij de toepassing uitleg behoeven de raad daarover een beleidsregel vaststelt. Deze beleidsregel geeft toelichting over de bedoeling van de “regel” in het omgevingsplan en de reikwijdte daarvan. Dit bijvoorbeeld om te voorkomen dat erin te veel gevallen strijdigheden ontstaan, die zouden kunnen leiden tot een weigering, maar ook om de als open norm geformuleerde regel verder uit te leggen of te specificeren. Let hierbij op de ontwikkelingen in de jurisprudentie over de voorwaarden voor het gebruik van open normen.
Voorts valt op, dat de formulering van artikel 4.19 Ow is beperkt tot het “uiterlijk van bouwwerken”. Voorts moet de beleidsregel zo veel mogelijk zijn toegesneden op de te onderscheiden bouwwerken. Nog los van de vraag hoe dit moet biedt deze formulering hetzij ruimte dan wel beperking, waarvan nu nog niet is te doorgronden wat de positieve/negatieve effecten daarvan zijn voor de uiteindelijke architectonische en omgevingskwaliteit. Door de beperking tot het uiterlijk van de te onderscheiden bouwwerken komt de samenhang en de relatie met de omgeving, die bij het welstandstoezicht juist een belangrijke rol speelt op de tocht te staan. Feitelijk krijgen we op deze manier een uitgekleed welstandstoezicht, omdat deze regel op zich niet ziet op zowel de plaatsing als het uiterlijk.
Voor wat betreft de omgeving en de verwachte ontwikkeling daarvan moet worden aangenomen, dat bij de toedeling van functies aan locaties bij de inrichting van het omgevingsplan ruimtelijke en andere (zoals erfgoed en cultuur) aspecten in gezamenlijkheid al een bepalende rol hebben gespeeld.
Wat nieuw is, is de relatie tussen de regels in het Omgevingsplan van rechtswege (tijdelijke deel) i.c. de voorschriften van het bestemmingsplan en deze beleidsregel. Als ik het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte Binckhorst – waarin de beleidsregel ruim wordt toegepast – lees dan constateer ik dat beleidsregels geen onderdeel zijn van het omgevingsplan, maar wel juridisch een bindende rol krijgen. In de volgende alinea’s volgt een aantal citaten uit Binckhorst, waarin dit wordt verduidelijkt.
In een regulier bestemmingsplan zijn de regels en de verbeelding juridisch bindend. Dat is in het omgevingsplan niet anders. Nieuw is wel dat in een omgevingsplan bij de regels een nadere duiding kan worden opgenomen. Dit zijn de beleidsregels. Dat betekent, dat aanvragen om omgevingsvergunning ook aan deze beleidsregel (in dit geval de welstandsnota) worden getoetst.
In deze beleidsregels is invulling gegeven aan een bepaalde regel (het uiterlijk van bouwwerken). Een voordeel van een beleidsregel is dat deze door het College van burgemeester en wethouders kan worden aangepast als dit bijvoorbeeld uit de monitoring noodzakelijk blijkt.
Voor onderwerpen zoals architectuur (het uiterlijk van bouwwerken) kan in het Omgevingsplan een open norm worden opgenomen, die in de beleidsregels verder is uitgewerkt. Met de beleidsregels geeft de gemeente invulling aan bepaalde open normen (randvoorwaarden genoemd in de regels). Bij een aanvraag om omgevingsvergunning door de initiatiefnemer zal de aanvraag moeten voldoen aan de beleidsregel. Met andere woorden: moeten aantonen dat hij voldoet aan het gestelde in de beleidsregels.
Wat nog opvalt in de formulering van artikel 4.19 is dat de vaststelling van de beleidsregel is voorbehouden aan de raad en niet bij B&W is gelegd. Dat zou wellicht op basis van delegatie (artikel 2.8 Ow) mogelijk zijn. Dit terwijl in het bestemmingsplan met verbrede rekwijdte Binckhorst deze bevoegdheid en de bevoegdheid om beleidsregels aan te passen bij het college van b&w ligt. De raad stelt formeel het omgevingsplan vast en zal zich daarbij dus moeten realiseren welke ruimte zij gaat toestaan door de beleidsregels! Of zal de Raad willen blijven sturen door de mogelijkheden/het eindbeeld zoveel mogelijk in de regels op te nemen en op die manier weinig ruimte te laten aan het college om met beleidsregels gewenste flexibiliteit in te bouwen.
Let wel: het vorenstaande (artikel 4.19) geldt pas op het moment dat een omgevingsplan als ontwerp ter inzage is gelegd en er regels zijn opgenomen, die betrekking hebben op het uiterlijk van bouwwerken. Dit moet uiterlijk eind 2028 zijn geregeld!
Welstandstoezicht nu en na inwerkingtreding Omgevingswet
Ook de advisering door de welstandscommissie/stadsbouwmeester gaat veranderen. De regeling daaromtrent is straks minder dwingend in de wet vastgelegd. Daarmee verdwijnt op het eerste gezicht de vanzelfsprekendheid van een Welstandscommissie als “bewaker” van het stadsbeeld en nog breder gezien de ruimtelijke kwaliteit, waar bebouwing en de openbare ruimte elkaar juist versterken en functioneren als eenheid.
Huidige regeling.
De instelling van de welstandscommissie dan wel de benoeming van een stadsbouwmeester als onafhankelijk adviseur op het gebied van welstand is verankerd in artikel 12b Woningwet. Het is een bevoegdheid van de raad om de leden van de commissie of een stadsbouwmeester op voordracht van het college van b&w te benoemen. Dit onafhankelijke adviesorgaan adviseert het college over de welstandelijke aspecten van bouwplannen op basis van de in de welstandsnota opgenomen criteria.
Als een gemeente ervoor kiest welstandsvrij te zijn (en dus geen welstandsnota vast te stellen) is een onafhankelijk adviseur niet nodig.
Op 28 februari 2013 is het Besluit Omgevingsrecht (Bor) gewijzigd. Daarbij is de mogelijkheid geopend om de toets van bouwplannen aan redelijke eisen van welstand ook ambtelijk uit te voeren (art. 6.2 Bor: de zogenoemde Kan-bepaling). Daarmee is dus de welstandstoets niet afgeschaft, maar is de mogelijkheid geopend tot ambtelijke advisering, waardoor niet in alle gevallen de onafhankelijke welstandscommissie of stadsbouwmeester behoeft te worden betrokken. Met de ambtelijke advisering ontstaat het risico van het verlies van de onafhankelijkheid en de openbaarheid van dit advies, waarbij wel de weigeringsgrond in artikel 2.10 lid 1d Wabo in stand blijft. Een grote mate van zorgvuldigheid en deskundigheid daarbij is dus geboden.
Op basis van de Monumentenwet dient er ook een onafhankelijk advies te worden georganiseerd rond de verandering van rijksmonumenten (artikel 4.20 Erfgoedwet). Van deze Monumentencommissie maken leden van burgemeester en wethouders van de desbetreffende gemeente geen deel uit. Binnen de commissie zijn drie leden deskundig op het gebied van de monumentenzorg. In de Ow. vinden we deze voorwaarde terug in artikel 17.8, waarmee de onafhankelijkheid wordt gewaarborgd.
In veel gemeenten zijn de welstandscommissie en de Monumentencommissie uit praktische overwegingen samengevoegd. Niet in de laatste plaats vanwege de onlosmakelijkheid van de activiteiten “het bouwen van een bouwwerk” (art. 2.1lid 1a Wabo) en “het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument” (art. 2.1lid 1f Wabo).
Een Welstands- en Monumentencommissie bestaat uit deskundigen op het gebied van architectuur, stedenbouw, landschap/openbare ruimte en monumenten.
Advisering onder de Omgevingswet
Dit speelveld verandert ingrijpend onder de Ow. Alleen de Monumentencommissie blijft als onafhankelijk adviesorgaan bestaan voor de advisering over aanvragen om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit met betrekking tot een monument (Art. 16.15a onder c1 Ow. jo. art. 17.9 lid 1 Ow). Daarmee is in principe de onafhankelijke welstandscommissie verleden tijd en is er geen directe wettelijke verplichting meer voor de onafhankelijke advisering over het uiterlijk van bouwwerken!
Welke mogelijkheden biedt de Ow. dan wel?
In artikel 16.15a onder c2 is bepaald, dat de gemeentelijke commissie als bedoeld in artikel 17.9, naast adviezen over rijksmonumenten ook kan worden gevraagd om te adviseren over een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een andere activiteit, in door de gemeenteraad aangewezen gevallen of als het college van burgemeester en wethouders daartoe aanleiding ziet. Deze bepaling heeft een dubbele invalshoek.
De raad kan dus bepalen dat er naast de rijsmonumentenactiviteit nog meer activiteiten zijn (zoals de bouwactiviteit en/of de omgevingsplanactiviteit) waarover zij een onafhankelijk advies wil hebben. De raad kan dit beperken tot door haar aangewezen gevallen! Hier zou bijvoorbeeld een relatie kunnen worden gelegd met de raadsbevoegdheid om bij aanvragen met een buitenplanse omgevingsplanactiviteit participatie verplicht te stellen (art. 16.55 lid 7 Ow) en daarover een bindend advies te geven (art. 16.15a onder b1 en art. 16.15b Ow). Een openbaar onafhankelijk advies met betrekking tot de omgevingskwaliteit zou daarbij zeer denkbaar zijn.
Voorts kan ook het college van b&w aangeven daartoe aanleiding te zien. Hoe ver deze bevoegdheid gaat is moeilijk aan te geven en kan per gemeente en per onderwerp verschillen. Daarmee is dus nog niet precies bepaald waar dat over kan gaan, maar als het over de activiteit bouwen gaat, zou dat kunnen slaan op de toets aan “uiterlijk van bouwwerken” als dat is opgenomen de regels van het omgevingsplan en de raad in deze gevallen een beleidsregel heeft vastgesteld over de toepassing daarvan.
Een ander onderwerp dat onder artikel 16.15a onder c2 zou kunnen vallen is de inrichting en het beheer van de openbare ruimte. Zowel op zichzelf als in samenhang met de bebouwing is dit een interessante onlosmakelijke relatie.
CONCLUSIES:
Het is evident, dat de onafhankelijke welstandsadvisering in een slechtere positie is gekomen. Het is niet meer vanzelfsprekend, dat er – zij het ambtelijk – sprake is van een bindend welstandsadvies. Niet alleen komt het onafhankelijke openbare advies van de welstandscommissie niet meer terug, maar ook de wijze waarop de welstandsnota is vereenvoudigd tot “uiterlijk van bouwwerken” en “de te onderscheiden bouwwerken” beperkt op zich de mogelijkheid voor een brede beoordeling. Door het wegvallen van deze weigeringsgrond, kan er minder sturend worden opgetreden. Ook de benoeming van een commissie (naast de verplichte monumentencommissie) vraagt om inzicht van de gemeenteraad. En welke rol krijgt een dergelijke adviescommissie dan. Alleen het beoordelen van het “uiterlijk van bouwwerken” of een veel bredere taak, namelijk het toetsen van ontwikkelingen aan omgevingskwaliteit. Dit is niet een enkelvoudige vraag, maar een onderdeel van een complexe ontwikkeling. Een adviescommissie als hier gesuggereerd heeft geen bestaansrecht als er geen integraal kader/plan is/wordt opgesteld, op basis waarvan deze beoordeling moet plaatsvinden. Dit moet zodanig in de regels worden opgenomen, dat een gemotiveerd negatief advies ook juridisch kan leiden tot een weigering van de gevraagde vergunning.
De hoop is erop gevestigd, dat de integrale aanpak mede bijdraagt aan een goede balans in het omgevingsplan, waarin zowel het culturele erfgoed als de architectonische kwaliteit een rol kunnen spelen.
In onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van de van toepassing zijn de artikelen in de verschillende fasen van omgevingsplanvorming:
