“Inwerkingtreding Omgevingswet op 1 januari 2022: Doorrijden of toch even opletten?”

Op 1 januari 2022 treedt de Omgevingswet (hierna Ow) in werking. Met de Ow ontstaat een nieuw inhoudelijk en bestuurlijk speelveld, waarin integraal beleid moet worden ontwikkeld, geïmplementeerd en bewaakt met gebruikmaking van de nieuwe kerninstrumenten (Omgevingsvisie, Omgevingsplan, Omgevingsvergunning, Projectbesluit en Programma).

De implementatie van de Ow vraagt zowel vóór als ná de inwerkingtreding van de wet om aandacht en begeleiding. Op 1 januari verandert de juridische situatie ingrijpend en niet lang daarna volgen de gemeenteraadverkiezingen. De Ow. zal vanaf 2022 mogelijk positieve en negatieve effecten hebben. Een goede voorbereiding voor die periode ligt voor een aantal onderwerpen echter vóór 1 januari 2022.

Na 1 januari 2022:

De verantwoordelijkheid voor de implementatie van de Ow ligt in de komende raadsperioden. Dat betekent, dat het fysieke domein in praktische, procedurele, juridische en inhoudelijke zin om een plan van aanpak vraagt. Dat moet de integrale benadering omarmen en een belangrijke plek voor participatie inrichten bij de totstandkoming van elk kerninstrument.

In concreto betekent dit op de iets langere termijn, dat: 

• De raad de Omgevingsvisie voor de gehele gemeente vaststelt: vóór 01-01-2024;
• De raad één Omgevingsplan voor de gehele gemeente vaststelt: vóór 01-01-2029;
• B&W vanaf 01-01-2022 beslist op aanvragen om een Omgevingsvergunning getoetst aan het Omgevingsplan van rechtswege, tijdelijke deel.
• De raad invulling geeft aan de Monitoringsplicht, vanaf het tijdstip, dat het Omgevingsplan nieuwe deel (geheel of gedeeltelijk) wordt vastgesteld.
• De raad op basis van de in de Omgevingsvisie opgenomen en in het Omgevingsplan vastgelegde ambities zo nodig Programma’s vaststelt om ambities alsnog of sneller te realiseren.

Op 1 januari 2022 geldt het Omgevingsplan van rechtswege, tijdelijke deel. Dit omgevingsplan van rechtswege omvat alle bestemmingsplannen ven de gemeente en de rijksregels (zoals vergunningvrij bouwen), die via de “Bruidsschat” daar ook onderdeel van uitmaken. Dit Omgevingsplan van rechtswege is nodig om ná 1 januari 2022 een juridisch toetsingskader te hebben voor activiteiten.

Met het oog op de aanloopperiode naar de verkiezingen en de ervaring, dat in de periode daarvoor normaliter geen belangrijke besluiten meer worden verwacht (i.c. globaal de 2^e helft 2021), dient te worden overwogen of er voor de zomer 2021 op een of meer van de onderstaande onderwerpen actie moet worden ondernomen.

Vóór 1 januari 2022.

1. Binnen de huidige juridische constellatie kan de raad invloed uitoefenen op bouwplannen, die in strijd zijn met het bestemmingsplan. Dat gebeurt door middel van de Verklaring van geen bedenking (VVGB), geregeld in artikel 6.5 van het Besluit omgevingsrecht. De VVGB vervalt echter op 1 januari 2022, waarmee de bevoegdheid om af te wijken van het Omgevingsplan niet verdwijnt, maar de beslissingsbevoegdheid volledig komt te liggen bij het college van burgemeester en wethouders. De Ow biedt evenwel een mogelijkheid (artt. 16.15a en 16.15b) om te komen tot een raadsbetrokkenheid door middel van een bindend advies. De gemeenteraad kan daartoe een lijst opstellen voor specifieke gevallen waarvoor zij aangeeft een bindend advies te willen geven met de beperking dat dit alleen kan bij buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. Omdat het over het fysieke domein gaat en niet alleen over ruimtelijke ordening hoeft een wens om een bindend advies te geven niet beperkt te blijven tot activiteiten in de bouwsfeer.

Voorbeelden:

• Bouwplannen, waarvoor vóór 01-01-2022 en VVGB vereist was;
• herinrichting openbare ruimte;
• herstructurering groen/blauwe zone;
• maatregelen over bereikbaarheid.

• Voor alle kerninstrumenten geldt een motiveringsplicht rond de participatie bij het voornemen tot besluitvorming, geregeld in hoofdstuk 10 van het Omgevingsbesluit. Het college geeft bij het raadsvoorstel (omgevingsvisie, omgevingsplan en programma) aan hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen zijn betrokken bij de voorbereiding, wat de resultaten daarvan zijn en op welke wijze invulling is gegeven aan het toepasselijke decentrale participatiebeleid. De raad kan dat voldoende of te weinig vinden en om tot een dergelijke overweging te komen moet worden bepaald welke minimale criteria (spelregels) er gelden voor participatie.

Voorbeeld: raad kan ondergrens en bovengrens bepalen waaraan participatie moet voldoen. Dat kan gaan over de inzet van middelen, zoals digitale enquêtes, digitale debatten, klantreizen etc. Afhankelijk van het abstractieniveau van het kerninstrument kunnen deze criteria wisselen. Vooraf zullen deze participatiespelregels moeten worden bekrachtigd en afgekondigd. 

Voor omgevingsvergunningen gelden andere regels. In de Omgevingsregeling is participatie als een aanvraagvereiste opgenomen. De initiatiefnemer moet aangeven of en zo ja, hoe hij aan participatie heeft gedaan en wat de resultaten daarvan zijn. In beginsel dus geen verplichting, tenzij de gemeenteraad (art. 16.55 Ow) aangeeft dat participatie wel verplicht is voorafgaand aan de indiening van een aanvraag. En dit geldt alleen voor aanvragen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. De gemeenteraad moet dus benoemen in welke situaties zij de participatie verplicht stelt. Voor initiatieven, die niet op deze lijst staan is de initiatiefnemer dus niet verplicht om een participatieproces vorm te geven. De aanvrager dient daartoe (conform artikel 7.4 Omgevingsregeling) slechts op het aanvraagformulier aan te geven of er wel/geen participatie heeft plaatsgevonden.

Voorbeeld: Voor de initiatieven zoals genoemd onder ad a) kan de participatieverplichting voorafgaand aan de aanvraag van een vergunning verplicht worden gesteld. De raad zal criteria moeten vaststellen, waarop zij de serieusheid van de participatie kan beoordelen. Dat kan zijn een digitale enquête, bespreking van scenario’s op basis van een 3D-configuratie of het delen van inzichten over de invloeden op omgevingswaarden.

• De Ow kent in beginsel alleen een Adviescommissie voor rijksmonumenten. Daarmee worden de gemeentelijke monumenten niet meer vooraf beschermd, maar verdwijnt ook het onafhankelijke advies over de architectonische uitwerking van een bouwplan. Over deze maar ook andere thema’s binnen de fysieke leefomgeving kan er behoefte bestaan om de adviescommissie een rol te geven.  De gemeenteraad kan aangeven over welke onderwerpen met betrekking tot Omgevingskwaliteit (Inclusief architectonische kwaliteit) er een onafhankelijk advies gewenst is.

Gemeenten hebben tot 31 december 2021 de tijd om een verordening door de gemeenteraad te laten vaststellen, waarin in ieder geval de advisering over rijksmonumenten is geregeld. Over welke onderwerpen verder een onafhankelijk advies wordt verlangd is aan het college en de raad. Met de ingangsdatum van de Omgevingswet vervalt de grondslag voor de huidige kwaliteitsadvisering door welstands- en monumentencommissies, stads- en dorpsbouwmeesters en commissies ruimtelijke kwaliteit. Het kan dus meer gaan om het bewaken van de omgevingskwaliteit, wat een breder begrip is dan redelijke eisen van welstand.

Voorbeeld: onderwerpen adviescommissie:

(verplicht)

• Rijksmonumenten;

(facultatief)o.m.

• voorbescherming gemeentelijk monument;
• een gemeentelijk monument;
• aanwijzing beschermd stadsgezicht;
• toets aan de beleidsregels voor welstand (voor 01012022 de Welstandsnota);
• een andere activiteit met het oog op het bereiken en in stand houden van een goede omgevingskwaliteit;
• een verkenning van een mogelijk bestaande of toekomstige opgave in de fysieke leefomgeving;
• het stellen van maatwerkvoorschriften in verband met het uiterlijk van bouwwerken;
• de zorg voor cultureel erfgoed [en werelderfgoed];

Voorts bevat de verordening regels over samenstelling en de werkwijze van de adviescommissie.

• De Ow gaat uit van de reguliere voorbereidingsprocedure van 8 weken, met een termijn van orde. Dus bij overtreding van de termijn ontstaat er niet meer een vergunning van rechtswege zoals dat nu het geval is. Op verzoek van of met instemming van de aanvrager kan het college van burgemeester en wethouders besluiten tot de uitgebreide voorbereidingsprocedure (doorlooptijd van 26 weken). Dit wisselt van geval tot geval en is een resultante van het overleg tussen het college en de initiatiefnemer.

Tot deze uitgebreide voorbereidingsprocedure kan ook zonder instemming van de aanvrager worden besloten bij de voorbereiding van de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit: (citaat art. 16.65 lid 4 Ow)

a.   als het gaat om een activiteit die aanzienlijke gevolgen heeft of kan hebben voor de fysieke leefomgeving, en

b.   waartegen naar verwachting verschillende belanghebbenden

       bedenkingen zullen hebben.

Het ligt voor de hand, dat bij het op voorhand voorschrijven van de uitgebreide voorbereidingsprocedure, een relatie te leggen met aspecten in de fysieke leefomgeving, die uitdrukkelijk in de Omgevingsvisie en het Omgevingsplan in de vorm van ambities rond omgevingswaarden worden gemonitord, beschermd of die verbetering behoeven. Dit zal vaak parallel lopen met de publieke belangstelling en met de aanvragen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Het aspect van verplichte participatie kan daarbij een rol spelen en hetzelfde geldt voor het vereiste van een bindend advies.

Voorbeeld:

• Verwachte invloed op omgevingswaarden zoals verslechtering op gebied van geluid, geur, trillingen, luchtkwaliteit, bereikbaarheid.
• Bij maatschappelijke debat over uitwisseling bomen voor parkeren;
• Vestiging van bedrijven met een hogere hindercategorie (Nb: deze procedures zijn tot 01012022 altijd uitgebreid)

Ter voorkoming van misverstanden: de uitgebreide voorbereidingsprocedure met zienswijzen treedt niet in de plaats van een participatieverplichting, die immers voor de indiening van de aanvraag moet plaatsvinden. Omgekeerd kan de uitkomst van het participatietraject aanleiding geven om in overleg te komen tot toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure.

Resumé:

De gemeenteraad bepaalt primair waar zij medeverantwoordelijkheid voor wil dragen vanaf 1 januari 2022:

• Voor welke initiatieven, die afwijken van het omgevingsplan, wordt een bindend advies verlangd/ wil de raad betrokken worden.
• In welke situaties, die afwijken van het omgevingsplan, wordt participatie voorafgaand aan de indiening van een aanvraag verplicht gesteld.
• Over welke onderwerpen naast rijksmonumenten (verplicht) regelt een verordening het vereiste van een onafhankelijk advies.
• Voor welke initiatieven met “aanzienlijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving” de uitgebreide voorbereidingsprocedure zal worden gevolgd.