Het is de hoogste tijd dat er aandacht wordt besteed aan het principe van “integraal werken”. Wat is dat precies, waar komt het vandaan en waarom is het voor een goede uitvoering van de Omgevingswet de aangewezen werkwijze? Wat ik vaak hoor is dat dit zogenoemde integraal werken iets is wat men al jaren doet. Maar is dat ook zo? In de kern is integraal werken volstrekt anders dan de planontwikkeling en inspraakroutine, die al decennialang in de ruimtelijke ordening over de samenleving wordt uitgerold. Los van het feit dat deze wijze van stedenbouw voorbijgaat aan de wensen van belanghebbenden, vragen afwegingen binnen het fysieke domein een bredere aanpak. Het doel is niet meer ‘een goede ruimtelijke onderbouwing’, maar het gaat in het vervolg om een ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’. Om tot een dergelijke motivering te kunnen komen is een integrale benadering onmisbaar. Daarvoor geldt een aantal randvoorwaarden:
Als ik deze randvoorwaarden afzet tegen de huidige praktijk van plan- en locatieontwikkeling dan is het de hoogste tijd om de koers te wijzigen. De noodzaak daartoe bagatelliseren is veelal gebaseerd op emotionele en niet op rationele argumenten.
De oude wereld
Zoals ik het me herinner werden plannen altijd in beslotenheid ontwikkeld binnen de gemeentelijke organisatie in samenspraak of op initiatief van ontwikkelaars. Dit leidde tot planontwikkeling tot op een niveau van een Voorlopig Ontwerp. De stedenbouwkundige inpassing was daarbij de leidraad en onderwerpen als parkeren, bereikbaarheid en economische wenselijkheid werden naar gelang de noodzaak daartoe betrokken. Overleg met de buurt volgde later. De druk, die de gemeente zich met haar planning (lees beloften) had opgelegd, werd alleen maar groter als er bezwaren op tafel kwamen. Er was op dat moment al behoorlijk geïnvesteerd (architectenkosten) en elke vertraging en aanpassing ging geld kosten. Daarnaast waren er vaak al afspraken gemaakt over de gronduitgifte en lag het programma min of meer vast. Als ik terugkijk kwamen de werkelijke belangen van wijkbewoners niet of nauwelijks aan bod dan wel op een moment, dat er niets meer aan de plannen te veranderen was. De gemeentelijke proceduremachine walste over deze andere belangen heen en bij het afwegen van zienswijzen of bezwaren prevaleerde het algemeen belang boven het privébelang of het belang van de wijk. Wellicht een beetje zwart-wit gesteld, maar het zou me niet verbazen als bij wijkverenigingen dit beeld ook overheerst. Er moest nu eenmaal gebouwd worden! Op zich is dit tot op zekere hoogte natuurlijk ook zo, maar de wijze waarop is verwerpelijk en zeker niet meer van deze tijd. De angst voor de inbreng van derden hebben ervoor gezorgd dat deze inbreng werd uitgesteld tot een te later moment. Weet dat dit niet altijd de lijn was. Er zijn vanzelfsprekend ook goede voorbeelden te noemen.
Verandert dit onder de Omgevingswet nu zo ingrijpend, dat een integrale aanpak en bij een aantal ontwikkelingen verplichte participatie zullen leiden tot niet meer bouwen? Je zou haast zeggen van wel, als je de problemen ziet die bijvoorbeeld stikstof tot gevolg heeft. Dat is maar één aspect, dat de bouw volledig heeft stilgelegd. Of is dit nu juist de botsing tussen twee werelden. De ene wereld die gewend is alles zelf intern te regelen en knelpunten waar mogelijk later op te lossen en een wereld, die verwacht en verlangt dat zaken aan de voorkant in samenspraak en op een integrale wijze goed worden opgelost. En juist dat laatste vraagt om een volledig andere aanpak. Een nieuw speelveld met andere belangen, andere betrokkenen, een ander tijdspad en andere rollen en verantwoordelijkheden. Dat vraagt dus om een andere mindset!
De Omgevingswet zou veel te complex zijn en veel te veel zaken aan elkaar knopen. Dit zal worden gezien als onwerkbaar en lastig. Lastig omdat andere stakeholders als ondeskundig worden gezien; lastig omdat de regie en besluitvorming breder wordt; lastig om dat niemand het begrijpt; lastig omdat er nu eenmaal (sectoraal) beleid is; lastig omdat er vooraf geen harde doelen kunnen worden gesteld; lastig omdat het veel te complex wordt; lastig omdat we onvoldoende weten wat er precies nodig is om de fysieke leefomgeving te beschermen en waar mogelijk te verbeteren en ten slotte lastig omdat we niet willen veranderen!
Vanuit de huidige loopgraven bezien kan daar een kern van waarheid inzitten. Als je niet naar een andere aanpak wilt, loop je steeds weer in je eigen valkuil. Zie maar wat er gebeurt na de zoveelste oplossing voor de stikstofproblematiek. Weer veel van hetzelfde en vanuit dezelfde onveranderde gezichtspunten opgesteld. Dat duurt nu al een jaar, waarin met een andere aanpak het lek al lang boven had kunnen zijn. De andere kant is ook waar. De Omgevingswet bundelt vanuit 26 wetten de aan de fysieke leefomgeving gerelateerde onderdelen. Net zoals nu dat het geval is, komt het maar weinig voor dat er meerdere van deze activiteiten in één vergunningaanvraag zitten. Volgens een nulmeting (bron: Aan de slag met de Omgevingswet) komt dit bij gemeenten in 15.25% van de aanvragen voor. En dan gaat het vaak om klein leed, zoals de combinatie van bouwen en een inrit of bouwen en kappen van een boom. Mijn ervaring in de eerste jaren van de Wabo in Den Haag kwam uit onder de 1 %. Om precies te zijn 0.03% van de aanvragen was meervoudig. Het verschil kan zitten in het meetellen van de combinatie ‘bouwen’ en ‘handelen in strijd met de ruimtelijke ordening’, welke activiteiten door de Wabo aan elkaar zijn gekoppeld. Als je de aantallen ziet had het stelsel hier niet voor hoeven te worden aangepast. Het knelpunt zit veel meer in het sectoraal denken en opzetten en afhandelen van plannen. Dat is op de lange termijn funest voor de fysieke leefomgeving en dat wil de Omgevingswet nu juist tackelen. Te veel schadelijke gevolgen worden of niet of niet serieus genoeg meegewogen en doorgeschoven naar de toekomst. De stikstofdiscussie is daar het sprekende voorbeeld van.
De nieuwe wereld
Hoe kan de integrale aanpak slagen? Zoals ik hiervoor al heb aangestipt is het naleven van een aantal randvoorwaarden hiervoor maatgevend. Het begint met een andere houding, een andere procesgang en het besef en aanvaarding waarom de nieuwe spelregels nodig zijn. Ook de buurtbewoner en de open databronnen leveren belangrijke informatie De kern van de integrale aanpak ligt mijns inziens bij een goede start gebaseerd op:
- Gelijk startmoment voor alle betrokkenen;
- bestendige informatie op basis uit open bronnen;
- een gedegen analyse van de locatie;
- betrokkenheid van de juiste stakeholders
- transparantie over de doeleinden
- geen gescheiden circuits van planontwikkeling
Bij ontwikkelingen in het fysieke domein moet worden afgerekend met de praktijk van het negeren dan wel niet inzetten van relevante informatie. Er zijn vele factoren, die wel degelijk een rol moeten spelen bij de afweging of een project haalbaar is of niet. Het gaat dan zeker niet alleen om bouwprojecten, maar ook grootschalige veranderingen in de openbare ruimte of het aanpassen van groen en waterstructuren vragen om een integrale aanpak. Bij de start van een project spelen in beginsel alle belangen en aspecten een rol. Afhankelijk van de locatie zullen specifieke belangen zwaarder of minder zwaar wegen en zal de fysieke staat van de leefomgeving medebepalend zijn hoe breed een project wordt opgezet. Geen van de ingebrachte belangen heeft een meerderheidsbelang, want dan zou het proces aan het begin al op slot zitten.
Bij integraal werken dienen partijen zich te verdiepen in de belangen en inbreng van andere stakeholders en ook in de staat van de fysieke leefomgeving als nulsituatie. Dat laatste kan door het in beeld brengen van omgevingswaarden. Denk daarbij aan aspecten als luchtkwaliteit, geluid, bereikbaarheid, gezondheid, waterberging e.d. Daarbij komen ook aspecten, die voortkomen uit de stedenbouwkundige kengetallen (het voorzieningenniveau zoals op gebied van groenvoorzieningen, onderwijs en cultuur). De moderne samenleving vraagt steeds meer om deze integrale benadering. Daarbij wordt er gevraagd om veel meer te redeneren vanuit de bestaande en te beschermen kwaliteiten rond een locatie en niet bij voorbaat al vanuit een negatieve grondhouding. Het zoeken van consensus vooraf zal in eerste instantie meer tijd vragen aan de voorkant, maar leiden tot een veel beter te voorspellen procedure daarna. Dit onderdeel van het proces vraagt om de ultieme transparantie. De overheid heeft hier nog veel terrein te winnen. Met alleen transparantie kom je er niet. Het gaat hier ook om de houding en de wil om een proces anders in te richten.
Het voordeel van deze tijd is, dat er al heel veel informatie beschikbaar is. De gemiddelde wijkbewoner kan precies duiden, wat voor hem/haar belangrijke kwaliteiten van de wijk zijn. Daarnaast zijn er veel open bronnen te raadplegen en gebruiken op basis waarvan al snel een behoorlijk compleet beeld ontstaat van de fysieke kwaliteit van de locatie/het gebied. Het is mogelijk ingewikkelder om vanuit deze basissituatie tot ontwikkeling te komen. Het simpel ontwerpen van een stedenbouwkundige invulling met de gewenste metrages zonder randvoorwaarden vooraf is een ander vak dan het uitwerken van de planontwikkeling gebaseerd op basis van in consensus bereikte randvoorwaarden voor een kavel of gebied. Het zal duidelijk zijn, dat de uitkomst van de integrale aanpak niet altijd gelijk zal zijn aan de op de traditionele manier opgezette ontwikkeltraject. Wat er wel wordt bereikt, is een hoge mate van overeenstemming over de toekomstige mogelijkheden van een kavel, waarbij voor de burger belangrijke aspecten als bereikbaarheid, groen en blauw, gezondheid en luchtkwaliteit zijn veiliggesteld dan wel maximaal worden gerespecteerd. Zoals aangegeven wordt er nooit 100% gescoord, omdat de complexiteit en veelheid van onderwerpen dat eenvoudig niet mogelijk maken.
Gehoord worden en betrokken zijn op basis van gelijkwaardigheid en de gelijke informatievoorziening zal de planontwikkeling in deze complexe wereld zeker gaan helpen. Na een dergelijk serieus en respectvol proces toch je zin willen krijgen in administratiefrechtelijke procedures dicht ik weinig kans toe. Zeker als duidelijk is hoe in dit proces serieus is gekeken en gekozen in de betrokken onderwerpen.
Een andere reden om planontwikkeling op deze wijze op te pakken is het feit dat het omgevingsplan de juridische vertaling is van de Omgevingsvisie, waarin de raad haar ambities voor de komende jaren heeft vastgesteld. In het omgevingsplan moeten deze ambities worden vertaald naar regels over functies en activiteiten. Alleen al de opdracht om op een evenwichtige wijze functies toe te delen aan locaties (zie artikel 4.2 Ow) vraagt om mee informatie dan het louter geven van bestemmingen in het oude bestemmingsplan. Hier komt bijvoorbeeld meer bij kijken dan alleen bereikbaarheid of parkeren. Ook invloeden op gezondheid, geur, hitte, luchtkwaliteit, ruimtelijke kwaliteit en/of waterberging spelen daarbij een rol. Als bij de inrichting van het Omgevingsplan de feitelijke fysieke situatie (omgevingswaarden) een grote rol spelen, is het logisch dat deze aspecten ook bij locatieontwikkeling de belangrijke ingrediënten zijn. Ook voor de belangengroeperingen verandert er veel. Niet alleen moeten ze in staat zijn om invulling te geven aan de integrale aanpak (dus eventueel voor een deel het eigen belang wegcijferen), maar ook dienen zij om te gaan met de verscheidenheid aan effecten als gevolg van een ontwikkeling. Waar dat bij de ene locatie leidt tot het beschermen van de bereikte kwaliteit kan dat op een andere locatie betekenen dat de inzet is gericht op het scheppen van een basiskwaliteit. En zo geldt dat voor stakeholders, die zich bezighouden met de openbare ruimte, water, groen, gezondheid etc.
Bij Ludanta (sinds juni 2022 Urbo3D), waar ik als adviseur betrokken ben, pakken we (voor zover mogelijk) elk probleem op vanuit het perspectief van 2029. Waar moeten we dan staan, wat is daarvoor nodig en wat zijn dan nu de stappen om daar te komen. Dat betekent in concreto, dat we ons realiseren, dat we dan een data gestuurde samenleving zijn. Actuele bestendige informatie bepalen in hoge mate de keuzes die we moeten maken. Gemeenten hebben dan allemaal een omgevingsplan, dat op een volstrekt andere wijze is ingericht dan de bestemmingsplannen die we nu kennen. Daarom kunnen we de veranderopgave (integraal werken) niet uitstellen tot 2029. Een omgevingsvisie maken vanuit een integraal perspectief heeft geen zin als de vervolgstap nog wordt geregeerd door de sectoren. De beschikbare informatie gaat iedereen (die daarvoor open staat) helpen.
Tot slot nog het volgende bij de foto boven aan deze blog. Als je alleen in de foto wil herkennen wat bekend is zie je slot Schönbrunn in Wenen (evenwel nu hangend in de lucht). Dat is veilig. Maar als ik je nu zeg dat je hier ook een hangslot in kan zien, moet je je focus veranderen. Integraal werken is niet de wereld op zijn kop, omdat dan de associaties met de huidige werkelijkheid niet hoeven te veranderen en de opdracht iets meer van hetzelfde is. Als dat beeld ruw wordt verstoord en er een hele andere uitleg aan wordt gegeven, ontstaat mogelijk het besef van de boodschap.