Uitgangspunten in de Omgevingswet (hierna Ow) zijn onder meer een terugtredende overheid, minder vergunningen en meer doelvoorschriften en zorgplicht. De vraag is of dit nog steeds het geval is of dat er nu juist méér regie en grip van de overheid nodig is. En de vraag blijft wat dit voor de “Handhaving” betekent. Verandert de rol van de handhaver binnen de beleidscyclus en is er sprake van een verschuiving van verantwoordelijkheden? Wat gebeurt er als de klassieke handhavingstaken verkleuren en is de “handhaver” daar dan klaar voor? Ik houd mijn analyse simpel en blijf dicht bij de inhoudelijke uitgangspunten van de Ow.
Inleiding
Net als bij de Wabo het geval was, wordt er bij de Ow niet of nauwelijks aandacht besteed aan handhaving. De vergunningen en toezicht mogen zich steeds weer verheugen op veel aandacht en ICT-ondersteuning. Handhaving moet het lokale bestuur zelf maar uitzoeken. Op zich is dit vreemd, omdat VTH als geheel als kerninstrument een belangrijk schakel is in de beleidscyclus. De Ow regelt nogal dwingend, dat er een relatie is tussen de beleidsvorming en de uitvoering. Deze relatie vindt zijn samenhang in omgevingswaarden met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Al het handelen zou zich in feite daarop moeten richten. Maar als Handhaving(organisaties) niet actief worden meegenomen of zelf niet aanhaken, blijft deze relatie achterwege en wordt de samenhang niet geborgd. Ook de monitoring van essentiële omgevingswaarden zal dan niet goed mogelijk zijn.
Zoektocht
De focus op de fysieke leefomgeving roept automatisch de vraag op welke factoren het dagelijks welzijn van bewoners bepalen. Welk gedrag of welke activiteit heeft daar invloed op, wat verstoort de woonomgeving, leefbaarheid en gezondheid van bewoners? Van zowel beleidsmakers als handhavers mag worden verwacht dat zij met deze vraagstelling hun expertise inzetten, maar dan moet het wel duidelijk zijn waar zowel beleid als handhaving zich op moeten richten om elkaars inspanningen te versterken en niet te ontkrachten. Net zomin als beleidsmakers zullen handhavers snel op zoek gaan naar hun positie in de beleidscyclus. Handhavers hebben een geringere affiniteit met het beleidswerk en beleidsmedewerkers werken in beginsel ook op een ander abstractieniveau dan de concrete uitvoering en handhaving van dat beleid. Ook de huidige bestuurlijke cultuur helpt daar niet bij. Wil je deze zoektocht faciliteren, dan zal de gemeenteraad in de Omgevingsvisie ambities over leefbaarheid moeten durven opnemen.
Een gegeven blijft, dat er in de Ow artikelen zijn opgenomen, die niet alleen voor iedereen bindend zijn, maar daarmee ook een inspiratiebron moeten zijn. Als het bij het opstellen van een omgevingsplan of een locatieontwikkeling primair gaat over het op een evenwichtige wijze toedelen van functies aan locaties (art. 4.2 Ow), moet dit voor een handhaver ook iets betekenen. Moet zo’n voorwaarde ook niet een mogelijkheid bieden voor handhaving, sterker nog: de basis daarvoor zijn. Het gaat nu vaak over het opsporen en beëindigen van illegaal gebruik van gronden en opstallen. Artikel 4.2 Ow is mijns inziens een maatstaf voor de onderwerpen, die bij de handhaving in het kader van de leefbaarheid maatgevend zijn.
Leefbaarheid
In de literatuur wordt het begrip “leefbaarheid” uitgelegd als een balans tussen de fysieke kwaliteit van de woonomgeving, veiligheid en sociale samenhang/cohesie. Deze drie basisbegrippen worden gevormd door achterliggende voorwaarden, zoals veiligheidsbeleving, verkeersoverlast, aantal + niveau van de voorzieningen, kwaliteit woonomgeving, woningvoorraad, onderlinge betrokkenheid van bewoners en betrokkenheid bij de buurt en de samenleving. Al deze aspecten – die gezamenlijk de leefbaarheid definiëren – zijn te beschouwen als maatgevende omgevingswaarden. Waarden waarop kan worden gestuurd en waarover ambities kunnen worden geformuleerd in een Omgevingsvisie. Elke bijsturing of voorkoming van inbreuk op deze omgevingswaarden zal een direct effect hebben op de leefbaarheid. In de hierna aan te halen thesis is de correlatie van deze stelling op zich wel te bewijzen, maar is het lastiger om de causaliteit aan te tonen, terwijl het op zich wel plausibel is dat die relatie er is.
Welke rol kan de handhaving hierbij spelen? Handhaving en het werkveld van handhavers is niet voor iedereen even helder. Het speelt zich af over een scala van traditionele onderwerpen zoals, achterstallig onderhoud, onrechtmatig gebruik, vakantieverhuur/verkort verblijf, woningsplitsing, huisvestingsvergunning, woonoverlast, illegale bouw, vergunde kamerbewoning, monumenten, vocht- en schimmel corporatiewoningen, woonwagens en Bed & Breakfast (Bron Master Thesis: De bijdrage van handhaving aan de leefbaarheid van P.N.J. Arkesteijn). Uit dit onderzoek blijkt dat “Handhaving” door haar werkzaamheden invloed heeft op de geïdentificeerde omgevingskenmerken van leefbaarheid. De mate van effect en invloed is evenwel sterk afhankelijk van het soort overtreding. Met de in de thesis gebruikte data is voldoende informatie beschikbaar om per soort overtreding de bijdrage aan de leefbaarheid te kwantificeren. Door dit effect te koppelen aan de productiecijfers van de handhavingsorganisatie is ook het effect te bepalen en zouden de resultaten kunnen worden onderverdeeld in de categorieën ‘impact van handhaving’, ‘uitgeoefende invloed’ en ‘beleidscyclus’.
De mate van invloed is dus niet alleen afhankelijk van het feit of er voldoende data beschikbaar is om per soort overtreding de bijdrage aan de leefbaarheid te kwantificeren,maar daarnaast of er in beleidsmatige zin een kader wordt geschapen rond het begrip leefbaarheid. Ik doel daarmee op een kader dat uitgaat van een samenhang in buurten tussen de aspecten, die leefbaarheid bepalen. Als voorbeeld noem ik het volbouwen van wijken met woningen, zonder het voorzieningenniveau en het openbaar groen op peil te houden of te sturen op veiligheidsbeleving. Dat zijn op dit moment geen basiskwaliteiten van de huidige stedenbouw. Door deze informatie verder te analyseren en serieus te betrekken bij de beleidsvorming ontstaat een situatie, die kan leiden tot veel gerichtere handhaving op aspecten die er lokaal toe doen.
Beleidscyclus
Net zoals de beleidsvorming isde “Handhaving” dus een belangrijk onderdeel van de beleidscyclus en absoluut geen afsluitende taak. Beleidsmakers en handhavers hebben echter weinig met elkaar, is mijn ervaring. Men kent elkaar niet en/of heeft geen of onvoldoende weet wat de ander feitelijk doet. Het zijn binnen een organisatie verschillende werelden, culturen en men gaat er kennelijk al jaren vanuit, dat ze zonder elkaar prima kunnen functioneren. De huidige praktijk gaat uit van gescheiden circuits met enerzijds een te enge en weinig veranderende opdracht voor de Handhaving en anderzijds de sectoraal georganiseerde introverte beleidsvorming. Deze werkwijze staat ver af van wat de Ow vraagt.
Er wordt in dit verband in feite onvoldoende nagedacht over wat handhaving werkelijk bijdraagt/kan bijdragen aan de fysieke leefomgeving en daarmee het welzijn van direct belanghebbenden. Ook wordt een kans gemist om met beleid primair te sturen op maatschappelijke effecten. Een doelgerichtere handhaving – gestuurd vanuit de leefbaarheid – kan het verschil maken en leiden tot een efficiëntere inzet van formatie en budget op daartoe aangewezen locaties of activiteiten in de stad. Participatie kan daar een waardevolle bijdrage aan leveren.
Bemerkingen
Handhaving is de rode draad door de gehele beleidscyclus! Naast de monitoring van de fysieke leefomgeving op aspecten van lucht-, bodem- of waterverontreiniging moet handhaving constant data leveren over de leefbaarheid. Op straat worden ontwikkelingen in de samenleving waargenomen. Ontwikkelingen waar burgers direct last van hebben en die de fysieke leefomgeving schaden en leiden tot klachten. Effecten die bewoners opgelost willen hebben. Maar het mag niet blijven bij het oplossen van klachten. Het gaat uiteindelijk om het voorkomen van klachten. Precies dáár begint de primaire zorg van het gemeentebestuur en in de cyclus moet de beleidsvorming hier uit worden gevoed. Ik schreef al eerder, dat het niet goed mogelijk is om een Omgevingsvisie op te stellen zonder de stand van de fysieke leefomgeving te kennen. De gevaren en overlast van koffieshops, illegale druglabs, kamerverhuur en overbewoning zijn iedereen bekend. Deze activiteiten leveren niet alleen direct gevaar op voor het milieu, veiligheid en gezondheid. Ze worden ook als een negatieve beïnvloeding van de leefomgeving ervaren. Wat er in de straat gebeurt raakt de burger direct.
De handhaver wordt bij de uitvoering van zijn/haar taak geconfronteerd met de effecten van beleid en soms de (on)uitvoerbaarheid daarvan. Als overlast ervaren ontwikkelingen moeten niet alleen worden aangepakt, maar ook een vervolg krijgen in de beleidscyclus om in de toekomst te worden voorkomen. Repeterende voorvallen vragen om opname in visies en of programma’s en regeling in plannen. Het simpele feit dat informatie onvoldoende wordt gedeeld en geanalyseerd leidt tot een haperende beleidscyclus. Onvoldoende contact tussen stadhuis en de straat maakt dat uitvoering en beleidsvorming te ver uit elkaar blijven staan en er geen oog is voor het belang van de samenhang. Het blijft dan dweilen met de kraan open.
Rol van handhaving in de beleidscyclus
Door de analyse van data over handhaving op geselecteerde onderwerpen kunnen overtredingen worden aangewezen, die leiden tot negatieve effecten op de leefbaarheid van een buurt. Klachten zijn vaak de aanleiding van handhavingsacties, maar vooral ook de eigen waarneming en opsporing levert belangrijke informatie op. Dat het hier om een breed scala van klachten en onderwerpen gaat moge duidelijk zijn. Sommige zijn direct zichtbaar en andere overtredingen kunnen lang onder de radar blijven. Opsporing, inventarisatie en analyse van al deze overtredingen zal tot afdwingbare regulering moeten leiden.
De Ow richt zich op het beschermen van de fysieke leefomgeving. Het omgevingsplan moet hier veel meer dan in de ruimtelijke ordening op voorsorteren met regels en/of een vergunningstelsel en worden verankerd in objectiveerbare en meetbare omgevingswaarden. Het toestaan van gebruiksvormen van de bebouwing moet toetsbaar en handhaafbaar worden aan en op grond van het criterium van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dat geldt dan niet alleen voor gekende functies zoals voorzieningen en groen, maar ook voor die gebruiksvormen, die vaak leiden tot overlast als er sprake is van cumulatie (meer coffeeshops in een winkelstraat of veel kamerverhuur in een wijk). Op basis van de beschikbare informatie moet worden bepaald bij welk getal (waarde) een omslagpunt wordt bereikt. In sommige straten is één bepaalde activiteit al te veel. Op het moment dat deze gegevens voorhanden zijn, kunnen ze serieus worden meegenomen in de integrale afweging voor een wijk of stadsdeel. De daarbij horende ambities en omgevingswaarden moeten zoveel mogelijk met de bewoners worden vastgesteld.
Het bredere spectrum
Ook op andere beleidsterreinen – zoals milieu en groen – zal de handhaving een steeds grotere rol gaan spelen. Maar wordt dat voldoende onderkend? Strikte handhaving op de bedrijfsvoering van veel bedrijven blijft door de voornamelijk economische belangen ingewikkeld en achterwege. Ook is de overheid als geheel te vaak afwezig op plekken waar toezicht en handhaving gewenst is, terwijl ‘overtreders’ zich vaak beroepen op wettelijke normen. Dit blijft een mistig gebied en daardoor maken economische belangen nog steeds de dienst uit. Door het terug schroeven van de handhavende taken kan er geen vuist worden gemaakt en zit de handhaving inmiddels veel te ver af van de plek waar het beleid wordt voorbereid, de besluiten worden genomen en waar de budgetten worden verdeeld. Daardoor is de uitvoering (lees handhaving) nog steeds geen vast onderdeel van de beleidscyclus is. De impact van handhaving wordt schromelijk onderschat en de mogelijke effecten worden noch herkend of meegewogen en als lastig bestempeld!
Het is de hoogste tijd om het roer om te gooien en “Handhaving” als volwaardig onderdeel te betrekken in de beleidscyclus!