De Omgevingswet kent als een van de verbeterdoelen “Meer ruimte voor maatwerk”. Voorts is er steeds sprake van meer afwegingsruimte voor het stellen van kwaliteitsnormen voor het milieu voor decentrale overheden. Wat is de aanleiding daartoe en wat kunnen lagere overheden met die vrijheden?
Toen de eerste zinnen in 2011 over de Omgevingswet op papier verschenen werd duidelijk, dat het nieuwe stelsel voor de fysieke leefomgeving ook eenvoudiger moest worden. Vooral door eenvoudigere en kortere procedures te beloven en meer speelruimte voor gemeenten zouden mogelijkheden ontstaan om initiatieven sneller te kunnen honoreren. Een mogelijke aanleiding daarbij was het in een periode van recessie tegemoetkomen aan de wensen van het bedrijfsleven. Het stelsel met verschillende wetten en dito vergunningprocedures werd als te complex en bureaucratisch ervaren. Het moest allemaal sneller en eenvoudiger en door de samenvoeging van 26 wetten kon het bovendien ook beter worden. De fysieke leefomgeving is daarbij het centrale thema.
De Omgevingswet is een logische stap na de Wabo (Wet algemene bepaling omgevingsrecht). Eerst werden de procedures geïntegreerd en nu ook de inhoud, althans dat is de bedoeling. Door het loslaten van de meervoudige aanvraag wordt door de wetgever de behaalde winst sinds de wijziging Woningwet in de 90er jaren tenietgedaan. De destijds in de Woningwet geïntroduceerde coördinatieregeling legde een juridisch verband tussen met name de monumentenvergunning, de milieuvergunning en de bouwvergunning. Met de Wabo werd dat principe versterkt, door niet de aanvrager maar de gemeente verantwoordelijk te maken voor de interne afstemming. Nu 9 jaar later is dit principe bij gemeenten geland en komt de Omgevingswet, die de klok op dit punt weer 25 jaar terugzet.
De inhoud moet geïntegreerd en wordt daarmee complexer en tegelijkertijd worden de procedurele voorwaarden weer losser. Als je dit spiegelt aan de wens tot meer flexibiliteit kan je je afvragen waar dat gaat landen en hoe dan de regie kan worden gehouden op het beheer van de fysieke leefomgeving. Er is gezocht naar mogelijkheden om aan het bevoegd gezag meer flexibiliteit te bieden om mee te werken: dus meer speelruimte. Maar ook voor bedrijven want door te switchen van toelatings- naar uitnodigingsplanologie ontstaat er ruimte om het initiatief nadrukkelijk bij het bedrijfsleven te leggen.
In de eerste proeve van de wet werd dit oorspronkelijk aangeduid met de term “Positieve evenredigheid”. Een vinding om bij complexe plannen ruimte te bieden voor compensatie door gemotiveerd te mogen afwijken van een sectorale (!) norm. Het niet stellen van limieten en grenzen bij de toepassing heeft snel afgerekend met het beginsel van de positieve evenredigheid, wat na 2012 ook niet meer in wetteksten is teruggezien. Maar de toon was gezet.
Flexibiliteit was de volgende troefkaart. Wellicht is flexibiliteit binnen één thema nog wel denkbaar, maar neigt dan al snel naar gelijkwaardigheid (wat in de Omgevingswet in artikel 4.7 een plek heeft gekregen). Flexibiliteit binnen de complexe wereld van het fysieke domein leidt onherroepelijk tot keuzes, waarbij thema’s toch verschillend zullen worden gewogen. De mate van integraliteit bij de start van zo’n project bepaalt of er ruimte is voor flexibiliteit en zo ja of deze flexibiliteit leidt tot de juiste weging.
De Tweede Kamer vraagt dan ook steeds om een goede balans tussen flexibiliteit en de zekerheid van uniforme, eenduidige regelgeving. Het bedrijfsleven is van mening dat extra bestuurlijke afwegingsruimte bij lokale overheden niet tot meer lokale regels moet leiden. Tegelijkertijd vragen de milieuorganisaties om een goede monitoring van deze instrumenten om te voorkomen dat ze te vaak ten nadele van natuur en milieu zouden uitpakken. Waar begint het een en waar eindigt het andere? Is flexibiliteit een authentieke bestuurlijke wens of wordt daarmee louter het bedrijfsleven tegemoetgekomen óf is het wellicht een noodzakelijkheid, omdat er anders niets van de grond komt. Dat rechtvaardigt de vraag of de oplossing dan niet veel meer zit in een zuivere integrale aanpak dan in vooraf beloofde flexibiliteit. In aanvang ging de wetgever er ook gemakshalve van uit dat er veel meer kon, omdat je mocht vooruitlopen op toekomstige verbeteringen/ontwikkelingen (positieve evenredigheid).
Niets is minder waar, zoals recentelijk ook bij de uitspraak RvS inzake de PAS bleek. Oude rechten zijn keihard en zonder meer te handhaven en noodzakelijke maatregelen moeten vooraf meegenomen en gewaarborgd zijn. Terug bij af, want met bestaande af te dwingen rechten valt er immers niets te onderhandelen anders dan we nu al gewend zijn.
Generieke gelijkwaardigheid is ook zo’n middel. Op grond hiervan kunnen andere maatregelen worden toegestaan als deze hetzelfde doel bereiken. Sommige aspecten komen niet in aanmerking voor een gelijkwaardigheidsbepaling, zoals bepaalde harde EU-eisen of sommige veiligheidsaspecten. Het kan ook een uitkomst zijn, maar is de generieke gelijkwaardigheid ook toepasbaar in samenhang met andere vormen van flexibiliteit. Het lijken steeds sub-oplossingen te zijn voor één probleem, die mogelijk niet werken in de complexe vervlechting van al die thema’s. Ook de vanaf de start van dit proces gepredikte mogelijkheid van meer algemene regels in de plaats van minder vergunningen lijkt een lokkertje. Alsof het alleen om vergunningen gaat. Nee: het gaat om grip op de fysieke leefomgeving en het beheer daarvan. Soms kan dat doel zijn gediend met een algemene regel en soms is een beoordelingsregel aangewezen. Of dat leidt tot wel/geenvergunningsplicht van een secundaire orde.
Door het samenvoegen van een groot aantal thema’s (waaronder de nog niet ontgonnen nieuwe thema’s gezondheid en veiligheid), die in wisselende samenstelling zullen opduiken bij ontwikkelingen, wordt het lastig om voor een initiatief een voorlopig eindoordeel te schetsen. De ruimte die in de wet wordt geboden en de mogelijkheden die zijn gecreëerd lijken het voor gemeenten eenvoudiger te maken. Een salderingsmethodiek, zoals in Den Haag ontwikkeld voor de afweging en beoordeling van initiatieven in de Binckhorst, kan voor de Binckhorst een oplossing zijn, maar is dat ook zo voor aangrenzende wijken en gemeenten.
Het monitoren van beleid en instrumenten maakt onderdeel uit van de evaluatie van de Omgevingswet. Worden ambities gehaald? Welk effecten veroorzaken vergunningvrije handelingen? Worden programma’s nageleefd en wat doen we bij overschrijding van omgevingswaarden? Allemaal vragen/opdrachten die voortkomen uit het monitoren van de fysieke leefomgeving. Te veel flexibiliteit op al deze thema’s en ook nog locatie gebonden gaat het beheer er niet eenvoudige op maken. Welke besluit veroorzaakt welke gevolg en kunnen we cumulatie van gevolgen ook nog meten en toedelen aan bepaalde besluiten?
Als knelpunt worden de complexe procedures en het daaraan klevende verwijt van bureaucratie genoemd. Mijn stelling is, dat er eerder sprake is van een onderschatting van de noodzaak van procedures en de onderwaardering van een gedegen procesgang. Daarbij is mijn ervaring, dat ontwikkelaars vaak op een later tijdstip (nadat uitwerking en grondonderhandeling zijn afgerond) energie stoppen in de vergunningtrajecten. Onder de Omgevingswet wordt een gedegen voorbereiding alleen maar belangrijker los van allerlei hulpmiddelen die de Omgevingswet biedt.
Op basis van een goede analyse van de opgave (bijv. bij locatieontwikkeling) is een goede inschatting te maken. Veel van de complexe initiatieven zullen afwijken van het bestemmingsplan (straks Omgevingsplan). Als gemeenteraden hun werk doen is er in die gevallen sprake van een verplichte participatie voorafgaand aan de vergunningaanvraag. Een uitgelezen moment om met “derden” het gesprek aan te gaan en op basis van beschikbare data en omgevingswaarden keuzes te maken. Hoe zorgvuldiger dit proces verloopt des te meer zekerheid ontstaat er dat het initiatief wordt gerealiseerd. In feite zet de Omgevingswet aan tot een parallel proces, waarbij ontwikkeling en participatie gelijk oplopen. De flexibiliteit zit dan in de marges van de betrokken thema’s en de gezamenlijk afweging welke thema’s zwaarder of minder zwaar wegen. Ook wordt hiermee de integrale benadering gefaciliteerd.
Uiteindelijk komt het aan op maatwerk per locatie, waarbij initiatiefnemer en buurt overleggen over het plan en de aanvaardbaarheid van neveneffecten. Daarvoor is wel een Omgevingswet nodig, omdat alle thema’s in beginsel gelijkwaardig zijn en daarom bij elkaar zijn gebracht. Ook de alweer wat afgeslankte participatie-opgave maakt daar een belangrijk onderdeel van uit. Dat leidt tot maatwerkafspraken die zeker locatie gebonden zijn en waarbij de flexibiliteit (bewegen tussen basiswaarde en ambitiewaarde) de noodzakelijke ruimte biedt.