Aanleiding
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (hierna Ow) begint een nieuw tijdperk. De beoordeling van initiatieven en het opstellen van beleidsdocumenten verschuift van het principe van ‘een goede ruimtelijke ordening’ naar de beoordeling aan ‘regels over de hele fysieke leefomgeving’. Een ander speelveld, omdat het aantal thema’s voor de te maken integrale afweging is toegenomen. Bovendien worden consequenties direct en vooraf meegewogen, waar dat in de ruimtelijke ordening niet altijd het geval is. Voor dat veranderende speelveld moeten de piketpaaltjes opnieuw worden geslagen. Het is daarbij een eerste vereiste dat we erachter komen waar we het over moeten hebben; wat is de feitelijke stand van de fysieke leefomgeving. Het ordenen van de ruimte wordt door de veelheid van factoren ingewikkelder dan in de traditionele ruimtelijke ordening. De reikwijdte van het omgevingsplan is breder dan dat van het bestemmingsplan, omdat er steeds sprake moet zijn het evenwichtig toedelen van functies aan locaties. Dat vraagt om een andere aanpak. Niet alleen het inventariseren en vergaren van de noodzakelijke informatie is nieuw, maar ook het maken van nieuwe afwegingen vraagt om meer kennis en inleving.
De Ow vraagt aan gemeenten om deze processen in samenspraak met alle stakeholders (burgers en belanghebbenden) te doen, hoewel daarvoor geen bindende bepalingen zijn opgenomen: zowel de mate waarin als de vorm zijn vrijgelaten. Participatie breekt echter met de traditie van de inspraak, waarbij het meeste al vastligt. Participatie vraagt om een transparant proces, waarbij de gespreksonderwerpen en doelen vooraf helder en gezamenlijk worden geformuleerd. Daarbij is van belang dat iedereen weet hoe de vlag er bij de start bij hangt. Hoe slecht/goed is het gesteld met de fysieke leefomgeving? Het moet dus vooraf bekend zijn wat de mate van vervuiling is, of er bijvoorbeeld sprake is van wateroverlast en waar eerst hittestress moet worden aangepast. Maar ook gezondheid, veiligheid en bereikbarheid zijn belangrijke factoren.
Om tot een integrale benadering te kunnen komen, moeten niet alleen burgers en externe stakeholders betrokken worden bij dit proces (van veranderingen), maar ook dat er intern een betrokkenheid moet worden georganiseerd met andere beleidsvelden ten behoeve van de verschillende kerninstrumenten. Concreet betekent dit, dat bijvoorbeeld VTH-deskundigen worden betrokken bij de omgevingsvisie en het omgevingsplan en dat omgekeerd ook beleidsmedewerkers worden betrokken bij VTH-procedures en -afwegingen. Om dit proces goed in gang te zetten is het essentieel, dat álle betrokkenen beschikken over de basisinformatie. Dat is de belangrijke eerste stap: de nulmeting. Ik kom daar later op terug.
Ambities
Ambities gaan (gezien de problematiek op zich begrijpelijk) nog steeds over het opheffen van de woningnood, een betere bereikbaarheid en een goed vestigingsklimaat voor bedrijven. Ambities zullen zich echter primair moeten richten op de fysieke leefomgeving en gaan over activiteiten, die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Dat een activiteit gevolgen heeft is vaak wel voorspelbaar, maar de werkelijke impact kan men pas worden vastgesteld als bekend is wat de startsituatie is. Eerst op basis van een actuele objectieve waarneming of meting kan er worden beoordeeld of er sprake is van een evenredige dan wel onevenredige toedeling van functies aan locaties. Ambities kunnen dus niet alleen meer gaan over het realiseren van woningbouwprogramma’s, bereikbaarheid of energieprogramma’s. Ambities moeten vooral ook gaan over de route naar herstel van de fysieke leefomgeving door bijvoorbeeld door het terugdringen van voor inwoners schadelijke vervuiling, het wegnemen van hittestress, het verhogen van veiligheid e.d.
Om dit proces te faciliteren moet er informatie beschikbaar komen. Dan kan het per thema mee- of tegenvallen en worden vastgesteld hoe de feitelijke situatie zich bijvoorbeeld verhoudt tot de in de wet opgenomen minimale of maximale normen. In beide situaties moet de raad ambities bepalen hoe de huidige situatie kan worden behouden/beschermd of naar welke aanvaardbaar niveau men toe wil werken. Dit kan als bedreigend of beperkend worden betiteld, maar zal altijd taakstellend moeten zijn voor de andere ambities van de gemeente.
In veel omgevingsvisies lees ik het omgekeerde traditionele proces: voorrang voor bouwprogramma’s en economische doelstellingen. Wellicht begrijpelijk maar een valse start. Leefomgeving komt op de tweede plaats en maakt in de vele voorbeelden niet eens deel uit van de primaire afwegingen. Welke kans van slagen heeft de ruimtevraag voor groen en/of waterberging dan nog? Met deze programmatische aanpak lijkt het mogelijk om bepaalde ontwikkelingen te realiseren in een gebied waar omgevingswaarden – met andere woorden wettelijk vastgelegde beleidsdoelen over de gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan – al onder druk staan.
Nulmeting
Bij de start van ontwikkelingen in de stad is het vanuit het perspectief van de Ow onvermijdelijk, dat er informatie wordt gedeeld over de aspecten, die de stad leefbaar houden of maken. Voor data gelden het principe van de drie B’s. De informatie moet beschikbaar, bruikbaar en bestendig zijn. We kennen allemaal de plekken in onze woon- en/of werkomgeving waar de kwaliteit van de fysieke leefomgeving (soms in hoge mate) te wensen overlaat.
Op veel plekken kan de fysieke leefomgeving (nog) niet brengen wat daarvan verwacht wordt. Ik bedoel daarmee, dat er al te veel is gebeurd waardoor de kwaliteit op verschillende thema’s al ver onder het minimumniveau is gedaald. Op zich logisch want er is nog nooit op een integralere manier gekeken naar initiatieven of ontwikkelingen en de effecten daarvan. Bij de ruimtelijke ordening was dat gen deel van de opgave. Het is dan ook onbegrijpelijk om over een stad of wijk een bouwprogramma uit te rollen, terwijl niet eens bekend is wat nu al de opgave is voor de verbetering van de fysieke leefomgeving. Er moet dus veel meer informatie op voorhand beschikbaar zijn om een activiteit te kunnen inpassen en beoordelen op zijn effecten en daarmee de haalbaarheid.
Een momentopname (een snapshot van de startsituatie) geeft iedereen een objectief en redelijk betrouwbaar beeld over de stand van de fysieke leefomgeving. Welke informatie is daarvoor nodig? Niet voor elk plan, project of visie is dezelfde informatie vereist. Daarom is het veilig om in ieder geval te kunnen beschikken over informatie (uit betrouwbare databronnen), die binnen de 80-20-regel past.
Het gaat mijns inziens dan in ieder geval om gegevens over:
- de luchtkwaliteit (stikstof, fijnstof, CO2);
- de bebouwde omgeving;
- mobiliteit (verkeersintensiteiten op hoofdroutes en kruispuntbelastingen);
- geluidzones;
- de natuur en groengebieden, inclusief ecologische zones;
- de plekken met hittestress;
- de gekende en/of potentiële gebieden met wateroverlast
- Erfgoed (zoals beschermde stadsgezichten, monumenten, archeologie);
- Natura-2000-gebieden
- Fauna (zoals vleermuizen en vogeltrekzones);
- de bodemkwaliteit/-vervuiling;
- de kwaliteit van oppervlakte- en grondwater;
- de verhouding verhard/onverhard van onze openbare publieke ruimte;
- het voorzieningenniveau (scholen, winkels, culturele instellingen)
- de gezondheid en veiligheid van de burgers
Deze informatie moet uit betrouwbare bronnen beschikbaar zijn, zoals het Kadaster, het RIVM, het CBS, IPO, UWV en voor lokale gegevens de gemeenten. Aan het gebruik van deze gegevens en de feitelijke situatie van een specifiek moment (bijvoorbeeld van indienen van een vergunningaanvraag of het publiceren van een ontwerp-omgevingsplan) moet men rechten kunnen ontlenen. Dit is zowel belangrijk voor de beoordeling door het bevoegd gezag als voor de juridische verdediging en de bewijslast om daadwerkelijk aanspraak te kunnen maken op de dat moment nog beschikbare ruimte. Deze informatiegegevens schetsen apart of in combinatie een beeld van de fysieke leefomgeving.
Terug naar de omgevingvisie
Mijn pleidooi is om volgorderlijk structureel andere keuzes te maken bij het opstellen van een omgevingsvisie. Ga uit van de wettelijk vastgelegde taak die de gemeente heeft en die zich primair richt op het behoud en herstel van de fysieke leefomgeving. Daarvoor is inzicht en kennis nodig. Inzicht in de fysieke gesteldheid van de leefomgeving van de inwoners en de voeding van die kennis zit in data. De uitkomsten uit deze databronnen schetsten het speelveld en laten zien op welke thema’s bijsturing noodzakelijk is. Zonder dat precies te weten is het uitrollen van een bouw- of economisch programma onfatsoenlijk, omdat daarmee wordt geprioriteerd op oude principes, namelijk de kale stedebouwkundige aannames, waarmee voorbij wordt gegaan aan de primaire doelen van de Ow. Ambities voor aantallen woningen, gaan dan voor ambities over de hoeveelheid groen of waterberging of het niveau van verontreiniging.
Dit is nu precies wat er gebeurt. Wat opvalt is dat termen als wateroverlast, hittestress, gezondheid, waterberging en veiligheid wel voorkomen in de gescreende omgevingsvisies, maar dan vooral in de vorm van een summiere uitleg wat er mee wordt bedoeld en dat er natuurlijk aandacht voor zal zijn. Ik heb nergens kunnen constateren in welke mate deze onderwerpen nu al een probleem vormen en of daarop ambities zijn geformuleerd. Daarmee stijgen deze omgevingsvisies niet uit boven het niveau van de oude structuurvisie uit de WRO. Het integrale denken vanuit de fysieke leefomgeving met als doel gezondheid, veiligheid en welbevinden centraal te stellen ontbreekt en wint het nog steeds niet van de ook belangrijke bouwprogramma’s.
Ook hier ontbreekt het een beetje aan moed (inzicht en veranderzin), om een andere aanvliegroute te kiezen. De angst om minder te bouwen wint het nog steeds van de gezonde integrale benadering. Per saldo zal deze werkwijze op termijn minder woningen opleveren dan een integrale benadering op basis van betrouwbare gegevens. Dit omdat deze harde gegevens veel meer overtuigingskracht zullen tonen en de discussies over ontwikkelingen zal terugbrengen naar de kern van de problematiek. In veel gevallen zal dit tot een beter afweging en betere plannen leiden, waarbij van toepassing zijnde thema’s integraal worden betrokken.