Toen ik me in 2012/2013 in ernst ging verdiepen in de Omgevingswet (hierna Ow), bestond de idee van de breinaald op de kaart nog niet. In de loop van de jaren en met het groeien van het besef van de impact van de Omgevingswet op alle betrokkenen werd dit perspectief meer dan een metafoor en een begerenswaardige stip aan de horizon. Ook ik belichtte in mijn vele spreekbeurten en presentaties wat het nut en de noodzaak was om met een prik op de kaart alle relevante informatie geleverd te krijgen. Zeker nu de integrale beoordeling centraal komt te staan. Een wensbeeld gebaseerd op een interpretatie van de bedoeling van de wetgeving in het fysiek domein, maar ook voortkomend uit de overtuiging dat zonder een adequate informatievoorziening de toepassing van de Ow niet mogelijk is. We zijn inmiddels ruim negen jaar verder en veel beter geïnformeerd over het nieuwe stelsel met al zijn voetangels, klemmen, verplichtingen en noodzakelijkheden, maar ook mogelijkheden. Het is veel complexer geworden dan werd gedacht en voorspeld en het is een gegeven dat de ontwikkelingen rond de wetgeving en het digitaal stelsel (DSO) niet in gelijke tred lopen met de appreciatie en acceptatie bij lagere overheden. Lagere overheden lopen in veel gevallen achter en moeten of aanschuiven dan toch in ieder geval geholpen worden. Daardoor blijft het tot op heden nog steeds gissen waar een inwoner, een ontwikkelaar, een ambtenaar of een bestuurder werkelijk behoefte aan heeft?
Jaren geleden ontstond een toen (naar nu blijkt) nog onvoldoende uitgewerkt idee om de gebruiker van het omgevingsplan inzicht te geven in de regels voor een specifieke locatie, zoals dat nu mogelijk is in ruimteijkeplannen.nl. De mogelijkheid om door alle regels van verschillende overheden heen te kunnen bladeren en filteren was toch het minste wat moest worden geboden. Op deze wijze zou ook een grotere transparantie vorm kunnen krijgen. Daarnaast kreeg de metafoor van de Laan van de Leefomgeving steeds meer gestalte. Een denkbeeldige laan met informatiehuizen, die op een negental thema’s informatie zouden moeten doorgeven en integreren. Technische ontwikkelingen verwijzen mijns inziens de “Laan” als centrale voorziening inmiddels naar de prullenbak, maar niét de daaronder liggende gedachte, dat alle relevante informatie beschikbaar moet zijn.
Maar heeft een initiatiefnemer, burger, ambtenaar of raadslid iets aan het kunnen raadplegen van regels? Levert het door de regels bladeren en kunnen vaststellen wat wel of niet mag voldoende én ook de juiste informatie op en voldoet alleen het tonen van regels eigenlijk aan het beginsel van transparantie? Daarbij komt dat de regels in het Omgevingsplan van een geheel andere orde zullen zijn dan die in een bestemmingsplan. Of een initiatief haalbaar is hangt immers niet meer louter af van de regels en of er sprake is van ”een goede ruimtelijke ordening”, maar er zal moeten worden getoetst aan het beginsel van “een evenwichtige toedeling van functies aan locaties”. Deze toedeling van functies wordt beoordeeld op de stand van de fysieke leefomgeving, de verwachte negatieve effecten van de toe te delen functie(s) en de mogelijkheid te compenseren of een deel van de negatieve effecten weg te nemen; en dan heb je aan de inhoud van de regels alleen niet genoeg en komen deze toch op de tweede plaats. “De breinaald”-gedachte is ontstaan in een tijd, dat er nog weinig of geen inzicht was in de inhoud en opzet van het omgevingsplan. Men ging ervan uit, dat dit veel zou gaan lijken op het bestemmingsplan. Een analoge gedachtegang met het bestemmingsplan gaat echter niet op, omdat er geen sprake meer is van een beoordeling in het statische platte vlak, maar van een beoordeling in meer (vier) dimensies, die continu in beweging zijn. Ook speelde toen nog het uitgangspunten “Eenvoudig, Beter”: een parafrasering van de werkelijkheid, omdat in tegenstelling tot de opzet van de Ow er geen sprake meer zal zijn van vereenvoudiging, minder regeldruk of simpele procedures. Deze slogan is dan ook terecht van het toneel verdwenen.
De wetgeving is erg complex geworden (of gebleven!) door het in elkaar schuiven van 26 wetten en de uitbreiding met de opdrachten rond energietransitie en klimaatadaptatie. Nu is nog enigszins duidelijk welke wet er moet worden geraadpleegd, maar wordt er gewerkt met deelbesluiten; straks ontsluit zich een ware zoektocht door een brij van artikelen in de wetten (Ow en Invoeringswet), de vier AMvB’s en het Invoeringsbesluit en de regelingen (omgevingsregeling en invoeringsregeling). Er is veel lokale beleidsvrijheid gepredikt, maar komt het daarvan of toch weer niet (zie bijv. instructieregels in het BKL). Het ToepassingsProfiel OmgevingsDocumenten (STOP) regelt wel uniformiteit, maar ook weer niet zodanig, dat een in verschillende gemeenten werkende architect snel zijn weg zal vinden. En hoe gaan gemeenten om de Bruidsschat en de implementatie van plaatselijke Verordeningen. Welke verschillen gaat dat opleveren? En veel zo niet al deze artikelen bepalen apart of in combinatie met elkaar wat er wel moet worden geregeld in het omgevingsplan en wat niét hoeft te leiden tot regels. We onderkennen beoordelingsregels en algemene regels, vergunningplicht en vergunningvrij of soms meldingen of een zorgplicht. Biedt een inzicht in de regels (welke?) voor een compleet beeld en daarmee voor voldoende duidelijkheid over wat de mogelijkheden zijn. Ik heb dan ook grote twijfels of ontsluiting in de optimaalste vorm gaat leiden tot duidelijkheid en compleet inzicht. Dit nog los van de vraag in welke mate dit beheerbaar is.
Ervan uitgaand dat niet steeds alles nodig is voor een zorgvuldige afweging en een selectie van informatie over het algemeen voldoende is kan de informatiestroom worden gereduceerd. Ook onder de Ow blijft immers 90-95% van de aanvragen enkelvoudig, wat overigens niet betekent, dat deze aanvragen/initiatieven ook altijd simpel te beantwoorden zijn. Dat hangt in hoge mate af van het onderwerp en de wijze waarop het omgevingsplan digitaal wordt gevoed met informatie over de fysieke leefomgeving. De huidige platte beoordeling van een enkelvoudige aanvraag kapvergunning, wordt straks beslist ingewikkelder als het beoordelingskader verder gaat door het betrekken van hittestress, waterberging, schaduwwerking en de rol binnen het faunabeheer. De Ow gaat daarnaast ook nog eens nadrukkelijk over participatie en de integrale en transparante afweging, wat inhoudt dat iedereen steeds over de dezelfde informatie (voldoen aan de 3 B’s) kan beschikken. Of iedereen ook over dezelfde bagage beschikt om de informatie te ontleden en te gebruiken is een andere vraag. Duidelijk is, dat hulp gewenst is en de “breinaald” zo’n hulplijn kan zijn. Ik vraag me op grond van het vorenstaande dan ook af of het alleen kunnen inzien van de regels deze transparantie gaat realiseren.
Als het straks primair gaat om afwegingen rond een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, zal er in beginsel meer behoefte zijn aan informatie over de fysieke leefomgeving dan aan juridische regels. Die regels zullen verwijzen naar maatwerk, omgevingswaarden, ambitiewaarden, vergunningplicht e.d. Voor de beantwoording van vragen rond deze thema’s is andersoortige, actuele en inhoudelijke informatie nodig.
Wat zou het betekenen als je met een denkbeeldige breinaald door alle Gis- en planlagen heen kan prikken en daarmee wel bij de relevante en actuele open databronnen kan komen en kan selecteren wat je voor de specifieke vraag nodig hebt. Een toekomstbeeld en een inspirerende gedachte, lijkt mij. Regels zeggen immers alleen iets over ‘grenzen’ en ‘vergunningplicht’, maar niets over de feitelijke stand van zaken van de fysieke leefomgeving op het moment dat een initiatiefnemer aan de slag gaat. Hij/zij is zeker geïnteresseerd in wat er juridisch kan, maar daarmee worden niet alle relevante vragen beantwoord. Zolang een initiatief binnen de al in het Omgevingsplan toegedeelde functies blijft, kan er over het algemeen niet veel misgaan. De integrale afweging heeft al plaatsgevonden bij deze evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Op het moment dat de wens toch afwijkt van de in het omgevingsplan opgenomen mogelijkheden of een initiatief (uitbouw of kappen van een boom) toch een bredere beoordeling vraagt, is daarvoor informatie nodig. De primaire vraag moet worden vereenvoudigd en behapbaar gemaakt. Daarvoor is weer niet direct alle informatie vereist.
Het behapbaar maken van een vraag zou kunnen beginnen met het koppelen daarvan aan een standaard informatiepakket. Net zoals je een watermeloen klein maakt voor consumptie. Het koppelen van informatiebronnen aan functies of activiteiten kan een start zijn. Het is ook niet zo ingewikkeld om de informatiestromen te benoemen, die bijvoorbeeld bij locatieontwikkeling een rol kunnen spelen. Hetzelfde geldt voor de informatie, die nodig is om te kunnen komen tot de formulering van ambities in de Omgevingsvisie en zo zijn er meer voorbeelden.
Dat vraagt om de ontsluiting van de open databronnen en van informatiebeelden, die een eerste analyse en verkenning mogelijk maken. Afhankelijk van de toe te delen functie moet het begrip “evenwichtig” een invulling krijgen. Het gewenste gebruik kan aanleiding geven om aanvullende informatie te hebben over bereikbaarheid, hittestress, energiebronnen, voorzieningenniveau, maar wellicht ook CBS-gegevens over bevolkingssamenstelling. Eerst als er zicht is op wat er speelt binnen de fysieke leefomgeving kan tot vervolgstappen worden gekomen. De raad heeft ambities vastgelegd in haar Omgevingsvisie; deze ambities zijn vertaald in het omgevingsplan en verankerd in omgevingswaarden, die continu worden gemonitord. De regels in een omgevingsplan zijn normaliter afgeleide van het resultaat van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties en daarmee in veel gevallen secundair aan de feitelijke informatie. De regels zijn statisch, terwijl het Omgevingsplan wel sturing moet geven aan een dynamische (inter-) actief proces van beschermen en verbeteren van de leefomgeving (zie artt. 1.2 ev. Ow). Mijn pleidooi is dan ook om het principe van de breinaald niet te verlaten, maar dit los te koppelen van de specifieke inzage in de regels. Het DSO loopt hierop vast met de nieuwe standaarden (STOP-TPOD) en het geboden inzicht levert niet de informatie waar een initiatiefnemer/burger op zit te wachten.