In de komende raadsperiode gaat het fysieke domein (de Omgevingswet) een prominente rol spelen. Naast veel procedurele en juridische wijzigingen zal met name de inhoud veel aandacht vragen. Niets doen is geen optie meer, omdat op 1 januari 2022 (al voor de verkiezingen) de nieuwe wet een feit is. De aanloop naar de verkiezingen is dus een goed moment om de handschoen op te pakken en de focus te verleggen op een aantal thema’s. Veranderingen komen niet snel. Dat is een gegeven. Dat heeft te maken met de huidige bestuurscultuur, de rol en verantwoordelijkheden van politici en het simpele feit, dat het loslaten van zekerheiden en gewoontes nu eenmaal lastig is. Een andere mindset komt niet vanzelf en vraag om een duwtje in de rug.
Toch is het nodig, omdat vlak voor de volgende verkiezingen de Omgevingswet (hierna Ow) in werking zal treden. Deze wet brengt op een aantal gebieden zulke grote wijzigingen, dat veranderen onvermijdelijk is. Drie grote effecten van de Ow zijn integrale werken, participatie en de nieuwe informatievoorzieningen. Zonder de ontwikkeling van de daarvoor noodzakelijke vaardigheden, zal bijvoorbeeld het opstellen van een integraal Omgevingsplan niet mogelijk zijn.
We moeten ons realiseren, dat de cirkels (zie bovenstaand plaatje) elkaar soms niet eens raken. Er wordt overleg gevoerd, zonder dat er benul is van alle beschikbare informatie. Zo wordt ook gesteld, dat er integraal wordt gewerkt, terwijl collega’s en burgers niet betrokken zijn. Dat vraagt om een grote koerswijziging in zowel denken, handelen als plannen. In de optimale situatie liggende drie cirkels over elkaar heen.
Het gemeentebestuur moet voor het over elkaar schuiven van de cirkels de basis gaan leggen en het veranderproces begint dus primair bij de politiek. De burgers denken al integraal en veel ontwikkelaars zien ook wel dat veel zaken met elkaar te maken hebben. De gemeente moet dus uit haar sectorale werkwijze geraken. Daar is geen ontkomen aan, want de wettelijke basis is voor veel onderwerpen onder deze structuur weggeslagen. Er is geen afgebakende milieuwet of ruimtelijke ordening wetgeving meer. Maar hoe pak je dat aan? Iedereen die betrokken is bij het lokale bestuur moet zich realiseren, dat er grote veranderingen op tilt staan met een grotere impact dan iedereen tot nu toe heeft meegemaakt.
Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden, waarbij de integratie van procedures werd geregeld. Of van het enkelvoudige doel van de Wabo voor deze integratie van procedures iets terecht is gekomen is nog steeds een vraag. Dat kan liggen aan het beperkte aantal complexe aanvragen, maar ook aan de organisatiestructuur en de bestuurscultuur. De Wabo werd gevoed vanuit een sterk sectoraal georganiseerde gemeente en dat heeft niet geholpen bij het slechten van barrières. Een grote verandering door de Wabo was, dat de verhouding Raad – college veranderde met de introductie van de Verklaring van geen bedenking (hierna VVGB). Een mogelijkheid voor de raad om mee te beslissen over alle projecten die in strijd zijn met het bestemmingsplan. Onder de oude wetgeving was daarvoor een voorbereidingsbesluit nodig.
De Ow gaat veel verder. Niet alleen is er sprake van een integratie van procedures, maar nu ook van de inhoud van 26 wetten op het gebied van de fysieke leefomgeving. Door de opzet van de Ow verandert de relatie tussen de drie bestuurslagen in het huis van Thorbecke. De vervlechting van thema’s brengt het lokale, regionale en nationale beleid dichter bij elkaar en soms overlapt het elkaar, waarbij de gemeente instructies van bovenaf moet overnemen. Het adagium “de gemeente, tenzij…..” (het subsidiariteitsbeginsel) zal daardoor regelmatig onder druk komen te staan. Dat betekent, dat per saldo de gemeenteraad dus niet steeds over alles gaat! Voorts treedt er binnen de gemeente een verandering van rollen en verantwoordelijkheden op, omdat dit direct volgt uit de Ow. Bijv. als de raad geen actie neemt, kan zij niet meer ingrijpen bij activiteiten, die in strijd zijn met het Omgevingsplan. Op 1 januari 2022 vervalt de VVGB.
Er gaan grote wijzigingen optreden in de inhoud, de rollen en verantwoordelijkheden en in de processen! Er komt daardoor sowieso veel in beweging. De veranderingen zijn nu niet beperkt tot één aspect zoals bij de Wabo.
De basis moet op orde worden gebracht als het gaat over de inhoud. Het samenvoegen van 26 wetten leidt tot een andere juridische werkelijkheid. In sommige gevallen (milieu) is veel onveranderd overgenomen en in andere wetten is er wel gedereguleerd. Voorts wordt een deel van de regels (denk aan vergunningvrij bouwen) in zijn geheel op 1 januari 2022 overgeheveld naar het omgevingsplan van rechtswege, tijdelijke deel. Een belangrijk gevolg is dat de te maken afwegingen straks niet meer sectoraal kunnen zijn, maar integraal moeten worden. Dat betekent, dat meer thema’s – maar nu zichtbaar – een rol spelen bij initiatieven en beleidsvoornemens en dat de afweging daarmee breder wordt dan alleen op één van de huidige leidende sectorale belangen, waarbij meestal andere aspecten geen rol kunnen spelen.
De fysieke leefomgeving omvat veel, zo niet bijna alles. De Ow regelt bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed. In feite zo’n beetje alles wat men in de gemeente tegenkomt als er beleid moet worden gemaakt, maar nu wel integraal. Alles waar waarde aan wordt toegekend. Waarden die onder de Ow kunnen worden genormeerd en gemonitord. Binnen het fysieke domein zal dus in beginsel moeten worden benoemd welke aspecten van belang zijn en maatgevend worden gevonden bij onderscheidenlijke ontwikkelingen. Het kan dan bijv. gaan om behoud van kwaliteit en kwantiteit van groen, het voorkomen van wateroverlast en verminderen van hittestress, het verbeteren van het voorzieningenniveau en de bereikbaarheid, maar ook het verbeteren van de kwaliteit woonomgeving en de woningdifferentiatie en maatregelen over gezondheid en veiligheid. Allemaal bouwstenen voor een Omgevingsvisie
Met een dergelijke aanpak wordt direct sturing en richting gegeven aan een ingewikkeld een lang veranderproces. Welke doelen kan je je stellen en hoe ga je die met integrale afwegingen ook realiseren, uitvoeren, handhaven en monitoren. In deze integrale afwegingen moet naar de juiste balans worden gezocht bij de verschillende soms samenlopende ontwikkelingen en belangen in de gemeente (scenario-denken). Het vraagt een andere nieuwe integrale manier van denken om de ambities uiteindelijk te kunnen realiseren. Meten en evalueren doen gemeenten onvoldoende en als dat al gebeurt dan gaat het meestal om sectorale evaluaties. De aansturing van de monitoring is een raadsaangelegenheid, maar er valt straks niets te monitoren als er vooraf geen “belangen” of “ambities” zijn benoemd. Wat is belangrijk om te monitoren? Luchtkwaliteit, Duurzaamheid, Groen, Bereikbaarheid, Hittestress, Wateroverlast, Energietransitie, woningbouw en/of voorzieningenniveau om maar een willekeurig aantal onderwerpen te noemen. Deze onderwerpen komen vanzelf aan de orde op het moment, dat er over ambities wordt gesproken voor de komende 10 jaar. Ambities die niet alleen raadsbreed worden gedragen, maar die ook worden aangedragen en ondersteund door de burgers en bedrijven en uiteindelijk worden opgenomen in de Omgevingsvisie. Tot slot moeten ambities kunnen worden vertaald in omgevingswaarden, die niet alleen te objectiveren zijn, maar ook meetbaar!
Waar hebben we het feitelijk over? Als er in de stad nog veel mankeert aan luchtkwaliteit en bereikbaarheid, zal dat eerst moeten worden aangepakt voor dat er nieuwe stappen kunnen worden gezet. De werkelijke kwaliteit van de fysieke leefomgeving in de breedste zin is bepalend voor het realiteitsgehalte en de realiseerbaarheid van de ambities.
Ook komt er een wijziging in de verdeling van rollen en verantwoordelijkheden. Niet alleen binnen de ambtelijke organisatie, maar ook op bestuurlijk niveau. De verhouding Raad-B&W verandert, omdat er nieuwe kerninstrumenten komen (Omgevingsvisie, programma’s, omgevingsplan), maar vooral ook omdat in de Ow keuzes zijn gemaakt en er een monitoringsplicht is opgenomen. Via monitoring bepaalt de gemeente of aan omgevingswaarden wordt voldaan en wat de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving is. De Ow draagt dit op aan de gemeenteraad, die kan controleren wat er in het Omgevingsplan in regels en omgevingswaarden is vastgelegd.
De inhoudelijke opgave vraagt om een inventarisatie en toedeling van nieuwe taken. In beginsel gaat het om het nog steeds om de invulling van het dagelijks bestuur door het college en de algemene kaderstellende en controlerende taken van de gemeenteraad. Wat verandert is dat:
– de kerninstrumenten een andere reikwijdte hebben;
– de kerninstrumenten een nieuwe juridische status hebben;
– de introductie van omgevingswaarden;
– de kerninstrumenten moeten worden gemonitord;
– er verplichte en facultatieve programma’s komen;
– de burger participeert bij de totstandkoming van de kerninstrumenten;
– er moet worden gewerkt en bestuurd in een beleidscyclus.
De Ow gaat uit van transparante processen waarin elke betrokkene over dezelfde informatie beschikt. De bestuurlijke realiteit verandert daarmee, omdat er over de schouder kan worden meegekeken. De organisatie van de gemeentelijke diensten heeft zich de laatste decennia gevormd langs de lijnen van de wetsontwikkeling met als resultaat bijvoorbeeld een sterk milieudienst en een sterke stedenbouwkundige dienst. In de huidige opzet met de daarbij behorende verdeling van taken zijn de diensten niet dan wel onvoldoende toegerust om de benodigde integrale aanpak van de Ow vorm te geven. Deze verandering kan niet van vandaag op morgen, maar het vasthouden aan sectorale zekerheden (rollen en verantwoordelijkheden) is ongewenst, niet reëel en zeker niet meer van deze tijd. Zo zal het organiseren van de integrale ambtelijke denkkracht en uitvoering veel meer dienen plaats te vinden vanuit domeinen. Het gemeentebestuur heeft hierin een trekkersrol. De portefeuilles van wethouders vragen in het licht van het vorenstaande om heroverweging om het nieuwe werken te ondersteunen en daarmee te breken met de geïnstitutionaliseerde sectorale werkwijze. Hetzelfde geldt voor de werkwijze en indeling van de raadscommissies.
De Ow organiseert een andere rolverdeling tussen inwoners, ondernemers, initiatiefnemers en de overheid. De voorbereiding van besluiten verschuift door onder meer de participatieverplichting in een aantal situaties naar het voortraject, waarbij de initiatiefnemer meer verantwoordelijkheden krijgt. De wet heeft zowel effect op het juridisch kader en instrumentarium als op de relatie tussen burgers/betrokkenen en het gemeentebestuur. Door de monitoringsplicht krijgt de controlerende taak van de gemeenteraad een ander inhoudelijk gehalte door het bewaken van de omgevingswaarden en de stand van de fysieke leefomgeving. Door de monitoringsplicht is de raad straks beter in staat om de controlerende taak in te vullen en daar zelf op te reageren en actie te ondernemen.
In de komende raadsperiode gaan de juridische wijzigingen al vooraf aan de verkiezingen (per 1 januari 2022) dan wel zullen ze zich in de loop van deze periode aandienen. In principe zal er eerst een Omgevingsvisie moeten worden vastgesteld (< 010124) op basis waarvan kan worden gewerkt aan de programma’s en één Omgevingsplan voor de gehele gemeente (< 010129). Dit betekent, dat een aantal acties al in 2021 moet worden ingezet en afgerond om op 1 januari 2022 de controlerende rol op het dagelijks bestuur te kunnen blijven uitoefenen.
De Omgevingswet vraagt om een integrale benadering van de fysieke leefomgeving om zo te zorgen voor een veilige en gezonde leefomgeving. De reikwijdte is groter dan in de huidige ruimtelijke ordening. Zo zullen ook het sociale en gezondheidsaspect van de fysieke leefomgeving worden meegenomen. De advies- en controlerende rol van de raad verandert daar ook mee, terwijl de bevoegdheid om het Omgevingsplan vast te stellen en (verplicht) te monitoren ook vraagt om een ander transparant bestuurlijk besluitvormingsproces. Ook andere procedures/processen zijn aan verandering onderhevig.
• De raad bepaalt de onderwerpen voor een bindend advies (ter vervanging van de verklaring van geen bedenking);
• De raad bepaalt de onderwerpen waarvoor de participatieplicht voor de initiatiefnemer geldt;
• De raad bepaalt de methode van monitoring en het bestuursorgaan dat of de andere instantie die met de uitvoering van de monitoring is belast aangewezen;
Neemt de raad geen of te laat actie op deze drie taken, dan zal zij onvoldoende gebruik maken van de mogelijkheden om invloed te hebben.
Nu kennen we de verplichting om een bestemmingsplan elke 10 jaar te verversen. Deze verplichting is vervallen. Alleen vergunningen waarbij wordt afgeweken van het Omgevingsplan moeten binnen 5 jaar worden verwerkt in het omgevingsplan.
Meer voor de hand ligt het, dat er wordt nagedacht over een periodieke upgrading van het Omgevingsplan op grond van de resultaten van de monitoring enerzijds en anderzijds voorkomend uit de ervaringen met het omgevingsplan. De Raad kan tot de conclusie komen om meer of minder grip te krijgen c.q. hebben op de inhoud!
De Ow wordt ondersteund door het Digitale Stelsel Omgevingswet (hierna DSO). Op dit moment wordt er hard gewerkt aan het koppelen van de gemeentelijke processystemen met het nieuwe Landelijke Loket. Het goed informeren van de initiatiefnemer/vergunningaanvrager en de mogelijkheid om digitaal de plannen te raadplegen, de aanvraag voor een vergunning of een melding te doen hebben nu alle aandacht. Ontsluiting informatie op planniveau en de digitale publicatie dienen op 1 januari 2022 te werken. Dat is nog maar het begin van de digitale ondersteuning van de Ow. Voor de opzet, ontwikkeling en monitoring van de kerninstrumenten is uitgebreidere technologie nodig.