Knopen zijn er om te worden doorgehakt of te worden gelegd. Soms moet je keuzes maken en soms is het nodig om iets te binden. Voor gemeenteraden staan beide acties op de rol. Voor 1 juli 2022 zal er over een aantal onderwerpen principebesluiten moeten zijn genomen. Geen definitieve besluiten, want daar is het nog veel te vroeg voor. Maar wel de eerste stappen op de weg van de implementatie van de Omgevingswet (hierna Ow.). Het bindende aspect zit in de nieuwe bestuurlijke verdeling van verantwoordelijkheden, die de Ow. voorschrijft. De relatie Raad/B&W gaat veranderen waar het ontwikkelingen betreft, die in strijd zijn met het Omgevingsplan. Op basis van mijn praktijkervaringen rond de verklaring van geen bedenking (VVGB) en de inzichten in de OW heb ik deze blog geschreven.
Inleiding
Anders dan onder de huidige wetgeving (Besluit omgevingsrecht) regelt de Ow., dat de gemeenteraad moet bepalen in welke gevallen zij over initiatieven (de buitenplanse omgevingsplanactiviteit) een bindend advies wil geven. Dat kan op basis van een voorstel van het college, maar de raad kan daartoe ook zelf actie nemen. Wordt er niets geregeld: dan staat de Raad na 1 juli 2022 (inmiddels i januari 2023) buiten spel!
Op dit moment geldt het principe van de VVGB. In artikel 6.5 van het Besluit Omgevingsrecht is aan de gemeenteraad opgedragen om in geval van afwijking van het bestemmingsplan/beheersverordening een zogenoemde Verklaring van geen bedenking (hierna VVGB) af te geven. De gemeenteraad kan categorieën van gevallen aanwijzen waarin een verklaring niet is vereist. Dit betreft een delegatiebesluit aan het college, wat inhoudt dat de gemeenteraad op de aangewezen categorieën formeel geen invloed meer heeft. In de praktijk heeft dit bij veel gemeenten geleid tot het aanwijzen van categorieën die zich richten op de bouw en de ontsluiting van nieuwe wijken. In een enkel geval is een VVGB vereist voor een evenement!
De Ow. keert deze relatie om. De gemeenteraad moet aangeven in welke gevallen zij – als er sprake is van buitenplanse omgevingsplanactiviteit – een bindend advies wil geven. Als de gemeenteraad deze mogelijkheid onbenut laat heeft het college van B&W vanaf de inwerkingtreding van de Ow. bestuurlijke vrijheid om van het omgevingsplan (van rechtswege) af te wijken. De uiteindelijke omvang van deze speelruimte hangt vanzelfsprekend af van de wijze waarop het Omgevingsplan te zijner tijd wordt ingeregeld. Bij hele ruime (algemene) regels is in beginsel al veel meer mogelijk en zullen er minder snel strijdheden optreden dan bij een gedetailleerder (dichtgetimmerd) plan. In dat laatste geval zal er al sneller sprake zijn van een afwijking van het Omgevingsplan (de buitenplanse omgevingsplanactiviteit). De realiteit is, dat nog onvoldoende bekend is welke keuze van inrichting van het omgevingsplan de gewenste grip en controle brengt. De gemeenteraad kan dus aan de voorkant (bij)sturen op de ontwikkelingsmogelijkheden, wat zijn weerslag kan hebben op de bestuurlijke efficiency binnen een gemeente. Te veel bindende adviezen leidt tot een stroperige afhankelijke bestuurscultuur en lange procedures en te weinig of geen bindende adviezen tot een gebrek aan controlemogelijkheden.
Samenloop
Door het veelvuldig uitstellen van de inwerkingtreding van de Omgevingswet lopen de gemeenteraadsverkiezingen en de inwerkingtreding van de OW. elkaar behoorlijk voor de voeten. In de aanloop naar de verkiezingen worden er meestal geen principiële zaken meer opgepakt en dreigt daarmee het bindend adviesrecht van de raad op de achtergrond te raken. Ook al wordt een nieuw college snel na de verkiezingen samengesteld en een collegeakkoord bereikt, dan nog ontbreekt er de tijd (en vermoedelijk kennis bij nieuwe raadsleden) om dit belangrijke aspect van de Ow. tijdig en goed te doorgronden en te regelen. Het verdient dan ook alle aandacht om deze nieuwe bevoegdheidsverdeling na het reces 2021 maar zeker vóór 1 januari 2022 te regelen.
Wettelijke basis
De artikelen 16.15a en 16.15b (waarin het bindend adviesrecht is geregeld) zijn pas later in de wet opgenomen. In eerste instantie ging het alleen om een adviesrecht van de raad (art. 16.15a), maar de strekking daarvan ging de Tweede Kamer niet ver genoeg. Bij amendement van onder meer het lid Ronnes heeft de Tweede Kamer in 2019 ingestemd met het opnemen van het artikel 16.15b (doorwerking advies gemeenteraad bij beslissingen op aanvragen omgevingsvergunning of instemming bij die beslissingen) in de wet, waarin staat: “In een geval als bedoeld in artikel 16.15a, onder b, worden de bij of krachtens deze wet gestelde regels over het beslissen op de aanvraag om de omgevingsvergunning of het verlenen of onthouden van instemming met inachtneming van het advies van de gemeenteraad toegepast”.
Dit impliceert dat de oorspronkelijk als adviesrecht gedachte betrokkenheid van de gemeenteraad hiermee is omgezet in een bindend adviesrecht. Door de zinsnede “met inachtneming van het advies” is het college gehouden, om bij een negatief advies de gevraagde vergunning te weigeren. Uit de toelichting bij dit amendement kan worden opgemaakt, dat het de indieners te doen was om “het toevoegen van een verzwaard adviesrecht van de gemeenteraad als het gaat om de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit en over een verzoek om een beslissing over instemming over een voorgenomen beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit”. De raad heeft in deze zaken een doorslaggevende rol en mag door het college niet worden gepasseerd. Daarmee is de verhouding tussen college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad in zekere zin hersteld als het gaat om ontwikkelingen die in strijd zijn met het omgevingsplan.
Omslagpunt
Onder de Ow. ontstaat deze nieuwe juridische realiteit. Op de dag van inwerkingtreding moet de inhoud van het (bindend) adviesrecht van de gemeenteraad zijn bepaald, vastgesteld en gepubliceerd. Het nieuwe besluit gaat dus over de onderwerpen waar de raad wél bij betrokken wil zijn en niet meer waar ze niét bij hoeft te worden betrokken. Hier volstaat dus niet het louter van toepassing verklaren van de VVGB-afspraken. Het bindend advies moet gaan over alle met het Omgevingsplan strijdige ontwikkelingen, waarbij de vraag aan de orde komt of er met de nieuwe beoogde functies sprake is van een evenwichtige toedeling daarvan. Het gaat dus niet alleen over bouwen, maar over alle ingrijpende strijdige initiatieven, die – waren ze oorspronkelijk al in het Omgevingsplan opgenomen – ook deze afweging (is er sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties) hadden doorgemaakt.
Elke gemeente heeft aan de VVGB een eigen invulling gegeven afhankelijk van de lokale situatie. Zoals hiervoor al aangegeven, heeft dat in de praktijk bij veel gemeenten geleid tot het aanwijzen van categorieën, die zich voornamelijk richten op de bouw en de ontsluiting van nieuwe wijken. In een enkel geval is een VVGB vereist voor een evenement!
De fysieke leefomgeving reikt verder dan de alleen bouwen en een ruimtelijke beoordeling op grond van de WRO, waarop de verklaring van geen bedenking is gebaseerd (afwijking van bestemmingsplan qua functie of bouwvolume). Het gaat immers niet meer om het afwijken van het bestemmingsplan, maar om een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Het gaat om (mogelijk) andere functies, waarvan de functietoedeling op een evenwichtige wijze dient plaats te vinden. Een andere functie kan de fysieke leefomgeving wijzigen. Dat effect is niet alleen een gevolg van bouwplannen, maar kan ook optreden bij het kappen van een bosperceel of het dempen van een oppervlaktewater en zelfs bij het organiseren van een groot evenement. Stuk voor stuk activiteiten, die los staan van bouwen en die bij veel VVGB’s nooit een rol hebben gespeeld.
Van VVGB naar bindend advies
Ik ga ervan uit, dat de gemeenteraad in een aantal situaties invloed wil houden op met het Omgevingsplan strijdige ontwikkelingen. Daartoe zullen de onderwerpen en/of initiatieven die onder deze betrokkenheid vallen tijdig bekend moeten zijn. Net zoals bij de regeling van de VVGB, zal er in dit geval een raadsvoorstel moeten komen, waarin de initiatieven helder en zo concreet mogelijk zijn benoemd. Voor alle betrokkenen wordt dan duidelijk, in welke gevallen er sprake zal zijn van een procedure met een bindend advies van de gemeenteraad. Dit besluit zal tijdig, dus ruim voor inwerkingtreding moeten zijn gepubliceerd.
Dit onderwerp heeft ook nog een andere component. De Omgevingswet gaat uit van een doorlooptijd van 8 weken. Ingeval van een verplicht advies wordt deze termijn 12 weken (artt. 16.64 jo. 16.16 Ow). De Omgevingswet kent als één van de verbeterdoelen snellere procedures. Los van wat er precies mee wordt bedoeld, kan het niet zo zijn, dat een verplicht advies van de raad leidt tot grote vertragingen. De wens om bindende adviezen uit te willen brengen dient te worden geregeld in een handzame procedure.
Anders dan bij de uitzonderingen op de VVGB (art. 6.5 lid 3 Bor) waarbij sprake is van een delegatie van de beslissingsbevoegdheid aan B&W over categorieën van gevallen, bepaalt de raad op grond van de artt. 16.15a en 16.15b waar zij het bindend adviesrecht over opeist. De raad laat dus niet categorieën van gevallen “lopen”, maar benoemt actief de onderwerpen, die zij van belang vindt binnen de fysieke leefomgeving en die strijdig zijn met het omgevingsplan.
Mogelijke onderwerpen bindend advies
Het benoemen van activiteiten, die onder het bindend advies komen, gebeurt op een andere wijze dan bij het bepalen van de omvang van de VVGB. De focus ligt nu niet meer primair bij het bouwen, omdat de fysieke leefomgeving meer omvat.
De betrokkenheid van de gemeenteraad zal onder der Ow. anders zijn dan op 1 januari 2030, omdat het Omgevingsplan nog lang op zich laat wachten (uiterlijk gereed op 31 december 2029). De wijze waarop het omgevingsplan te zijner tijd wordt ingericht is in hoge mate bepalend voor de omvang van het bindend advies. Het verkrijgen van inzicht bij tussentijdse wijzigingen en over de effecten van die ontwikkelingen op de fysieke leefomgeving zal uiteindelijk de het bindend advies vormen. Er is nu nog onvoldoende bekend over inhoud en de werking van het Omgevingsplan en de mogelijkheden, die de wet biedt. Bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte scheppen hooguit een beeld, maar nog geen duidelijkheid, die voldoende richtinggevend is. Gemeenten hebben nu veel beheersverordeningen, maar blijft dat zo of worden die regelingen vrijer en flexibeler. Bij het benoemen van initiatieven is het van belang om uit te gaan, van de ambities, die het gemeentebestuur uitspreekt (Omgevingsvisie) en zichzelf oplegt (programma’s).
Het gaat dus om ingrepen, die afwijken van het Omgevingsplan en waarvan verwacht wordt, dat ze effect hebben op de fysieke leefomgeving. Deze effecten kunnen van verschillende aard zijn en per gemeente afhankelijk van ligging en ambities verschillen
Uitgangspunt is dat het steeds moet gaan om initiatieven die:
- afwijken van de regels in het Omgevingsplan van rechtswege (tijdelijke deel),
- effecten zullen hebben op de fysieke leefomgeving en
- niet vallen onder de beleidsregels.
Ik kom in tot een eerste onderstaande globale opsomming:
- bouwplannen;
- herinrichting openbare ruimte;
- herstructurering groen/blauwe zone;
- maatregelen bereikbaarheid;
- evenementen.
Wanneer zijn initiatieven interessant genoeg voor de gemeenteraad om daarover een bindend advies te willen afgeven? Hier ontstaat ook een belangrijke connectie met de participatie. Over de buitenplanse omgevingsplanactiviteit moet de initiatiefnemer een participatie-inspanning leveren. In artikel 16.55 Ow is geregeld, dat de raad activiteiten kan aanwijzen waarvoor het overleg met derden voor de vergunningaanvraag verplicht is. Het ligt voor de hand dat deze verplichting aansluit op de activiteiten waarvoor ook het bindend advies geldt. Het gaat steeds om buitenplanse omgevingsplanactiviteiten waardoor deze aanpak niet vreemd is, omdat het collegemandaat niet onbeperkt is en deze werkwijze bijdraagt aan een transparante bestuurscultuur. Uiteindelijk ligt de bevoegdheid om het omgevingsplan vast te stellen en te wijzigen bij de gemeenteraad.
Een stap dieper in de materie leidt tot een eerste voorzichtige invulling van de vijf onderwerpen.
ad a: bouwplannen.
Bouwplannen in zijn algemeenheid kunnen effecten hebben op de verschillende onderdelen van de fysieke leefomgeving, zoals een verkeer aantrekkende werking met gevolgen voor luchtkwaliteit, verdwijnen van groen, bereikbaarheid of verstening met effecten voor gezondheid (hittestress) en wateroverlast. Ook de effecten op natuurgebieden en passendheid binnen het culturele erfgoed zijn hier voorbeelden van.
Deze effecten zullen per gebied belangrijker of minder maatgevend kunnen zijn. De stand van de fysieke leefomgeving en de ambities bepalen in welke mate er sprake zou kunnen zijn van een negatief effect op de leefomgeving (omgevingswaarden). Deze gegevens zijn er nu nog niet en leidt tot een voorlopige lijst, die op basis van de huidige kennis en inzichten kan worden gevuld. Denk daarbij aan:
- initiatieven waarbij de verhouding bruto vloeroppervlak/groen ≤ 40%.
- initiatieven met een verkeer aantrekkende werking van > X-verkeersbewegingen per etmaal;
- Initiatieven met een negatieve parkeerbalans;
- initiatieven die aantoonbaar een verhoogde druk leggen op het voorzieningenniveau van de directe omgeving;
- Initiatieven, waarvoor ook een aparte toestemming is vereist van een ander bevoegd gezag organisatie;
- het wijzigingen van spaarzame functies. Denk daarbij aan bijvoorbeeld de beperkte areaal bedrijfsterreinen;
- het slopen van rijks- of gemeentelijke monumenten;
- het oprichten van windmolens.
Ad b. Herinrichting openbare ruimte.
We raken er steeds meer van overtuigd, dat in de openbare ruimte de kansen liggen om het verblijfsklimaat te verbeteren en maatregelen rond klimaatadaptatie ruimte te geven.
- reconstructie/herindeling van hoofdwegenstructuur;
- reconstructie/herindeling doorgaande wegen met vermindering/vermeerdering van aantal rijstroken;
- reconstructie/herindeling doorgaande wegen met vermindering van groen door bomenkap;
- herinrichting van de openbare ruimte met als inzet een andere verhouding tussen de verkeersfuncties en groen/recreatie.
Ad c. Herstructurering groen/blauwe zones.
Wateroverlast wordt een structureel probleem. Meer ruimte voor waterberging is een van de oplossingsrichtingen. Voorts hebben inwoners behoefte aan koele groene plekken in de omgeving van hun woning. Groen moet daarom in kwantitatieve en kwalitatieve zin worden verbeterd. De raad kan ervoor kiezen om grip te houden op deze ontwikkelingen
- Initiatieven, waarbij de waterberging onder de ambitiewaarde blijft of komt;
- Het toedelen van een functie anders dan groen voor een gebied met een omvang van ≥ 1 ha groen (zoals bosperceel, sportveld, park e.d.;
- Het kappen van meer dan X-bomen – niet als onderdeel van regulier onderhoud – waardoor de structuur van de groenvoorziening verloren gaat;
- Het dempen van oppervlaktewater (waterberging) met een omvang van ≥ 100 m2 als gevolg van een initiatief;
- Situering van zonneparken en windmolenparken.
Ad d. Maatregelen bereikbaarheid.
Als een gemeente bijvoorbeeld autogebruik voor de kleine ritjes wil terugdringen, moeten er voorzieningen komen die het voor de inwoners aantrekkelijk maken om met het OV of de fiets te gaan.
- aanleg van OV-tracés;
- het uitbreiden van het fiets- en voetpaden netwerk;
- bouwen van kunstwerken ten dienste van de bereikbaarheid, tenzij deze onderdeel uitmaken van een door de raad vastgesteld bereikbaarheids- of mobiliteitsplan.
Ad e. Evenementen.
- Evenementen, waarvoor ook toestemming is vereist van een ander bevoegd gezag;
- Evenementen met een grote verkeeraantrekkende werking;
- Evenementen die op zich al schadelijk zijn voor het milieu door uitstoot van voor het milieuschadelijke stoffen.
Nb.: Het gaat hier uitdrukkelijk om voorbeelden, die moeten helpen bij de gedachtevorming en het bepalen van de onderwerpen waarover de gemeenteraad een bindend advies zou willen geven. Het uitsplitsen in categorieën helpt bij het focussen op handelingen, die een gevolg kunnen hebben op de fysieke leefomgeving.
Tot slot
Dit is een eerste aanzet om te komen tot het selecteren van ingrepen in de stad, die een (mogelijk negatief) effect kunnen hebben op de fysieke leefomgeving en waarvoor de gemeenteraad een bindend adviesrecht claimt. Het gaat ook om ontwikkelingen waarvoor de initiatiefnemer de participatie moet organiseren. Gemeenschappelijke noemer is: strijd met het omgevingsplan (buitenplanse omgevingsplanactiviteit).
Zoals aangegeven, hebben veel gemeenten op 1 juli 2022 nog geen volwaardig omgevingsplan. Alle onderdelen van het Omgevingsplan van rechtswege behouden hun sectorale basis. Het bindend advies moet dan ook als groeidocument worden gezien en zal reagerend op de ontwikkelingen de komende jaren en als “work in progress” de positie van de gemeenteraad bepalen.
Daarnaast krijgt door deze positiebepaling de verhouding controlerende taak gemeenteraad versus de dagelijkse bestuurstaak van het college inhoud. Het zoeken van een goede balans is daarbij even belangrijk als het benoemen van de onderwerpen.