Inleiding
Over een aantal maanden is het zover. Op 1 januari 2024 treedt dan eindelijk de Omgevingswet (hierna Ow) in werking. Het is al weer meer dan 8 jaar geleden (i.c. 1 juli 2015!) dat de Tweede Kamer instemde met de Ow. Het toch complexere wetgevingstraject, afgewisseld met de vertragingen rond het veel te ingewikkelde en ambitieuze digitale stelsel omgevingsrecht (DSO) hebben samen tot een indrukwekkend uitstel geleid. Voor velen gezien als een bevestiging van de stille hoop dat de Ow er wel nooit zou komen (net zoals dat destijds van de Wabo werd gedacht). Voor anderen een groeiende ergernis, omdat er al heel veel geld en energie in de implementatie was gestoken, er gestaag vorderingen werden gemaakt en de Ow als onmisbaar bij de vele vraagstukken werd gezien. Dat dreigde door repeterend uitstel alleen maar te verwateren. Het baarde ook zorgen dat integraal werken volledig werd opgehangen aan de Ow, terwijl daar toen al behoefte aan was met het oog op de voorliggende complexe opgaven. Of je zonder de Ow niet de switch kon maken van het sectorale naar het integrale denken. Maar nu wordt de Ow dan toch werkelijkheid.
Er zullen gemeenten zijn, die in of al voor 2015 zijn begonnen en rustig hebben doorgewerkt en er voor zover mogelijk klaar voor zijn. Er zullen ook organisaties zijn waar nu de paniek toeslaat. Zo zijn er veel gemeenten, die medio 2023 ineens het wijzigen van bestemmingsplannen stopzetten en ik lees berichten over problemen met integraal werken en de bestuurlijke samenwerking. Voor iedereen geldt, dat de basisvoorzieningen er op 1 januari 2024 moeten staan. In feite gaat het dan plat gezegd om het ontvangen en in behandeling nemen van vergunningaanvragen. Ik kom daar in een volgende blog op terug.
Maar wat is wijsheid als er een leesachterstand van soms 10 jaar is opgelopen. Nu is een leesachterstand op zich niet het enige probleem. Veel organisaties hebben voldoende kennis en expertise in huis om de juridische en inhoudelijke puzzels uiteindelijk op te lossen. Het mist vaak aan begrip en inzicht van wat de Ow precies vraagt van organisaties en wat integraal werken betekent. Dan wordt het problematischer. Het ‘omdenken’ en het ‘verandermanagement’ vragen andere vaardigheden dan het op termijn wegwijs worden in nieuwe regelgeving. Een andere ‘mindset’ komt niet vanzelf: je kan niet zomaar de knop omzetten!Maar waar te beginnen?
2015. Eerst een terugblik.
In het Evaluatierapport van het project Implementatie Omgevingswet in Den Haag schreef ik begin 2019 in de Inleiding het volgende: “In 2013 verscheen de eerste proeve voor een Omgevingswet. De Omgevingswet was een logisch vervolg op de Wet algemene bepalingen Omgevingsrecht (Wabo), waarin de procedures van complexe initiatieven werden geïntegreerd. De Omgevingswet gaat een stap verder door nu ook de inhoud (maar nu van 26 wetten) te integreren. Een majeure opdracht voor het lokale bevoegde gezag, dat de nieuwe wet moet gaan uitvoeren. Het gaat daarbij niet alleen om de integrale benadering van de inhoud. Met de vier verbeterdoelen worden nieuwe taken en instrumenten geïntroduceerd. De gemeente moet aan de slag, omdat de inwerkingtreding van de Omgevingswet was voorzien op 1 juli 2018.
De invoering kent drie belangrijke veranderlijnen:
- Integraal werken en denken binnen de gemeente;
- Aanpassen van wet- en regelgeving en bevoegdheden Raad-College;
- Informatie gestuurd werken.
Op basis van een onstabiele wetgeving, het ontbreken van een bestuursakkoord en een digitaal stelsel Omgevingswet is begin 2015 in Den Haag het Project Implementatie Omgevingswet gestart. Om grip op de omvang van deze enorme operatie te krijgen is in de eerste helft van 2015 een roadshow gestart langs de afdelingen en diensten, die op enig moment betrokken raken bij de ontwikkeling van de kerninstrumenten.
Het implementatieproject en de ontwikkelingen in de Binckhorst (bestemmingsplan met verbrede reikwijdte) hebben elkaar in die periode (2015- 2019) in hoge mate beïnvloed en geholpen bij de ontwikkeling van inzichten, visies, instrumenten en het in kaart brengen van de feitelijke en juridische gevolgen. De hoofddoelstellingen waren en zijn het verbeteren van de fysieke leefomgeving en van de één loketgedachte.
Er is daarbij ook veel aandacht besteed aan het gegeven, dat integraal werken één van de ingrijpendste gevolgen is van de samenvoeging van de wetgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving. Dit vraagt om een verandermanagement en een andere houding en gedrag in alle lagen van de organisatie”.
De conclusie was, dat de toen beschikbare periode van ruim 3 jaar al krap was voor een beperkte, maar zorgvuldige invoering. Zowel de inhoudelijke opdracht als het verandermanagement vroegen meer tijd, wat (in Den Haag) voor een groot deel werd veroorzaakt door de sterk langs de lijnen van de sectorale wetgeving georganiseerde diensten. Door het uitstel van de inwerkingtreding liepen ook op enkele onderwerpen na de belangstelling en betrokkenheid snel terug.
Het huis van Thorbecke.
Ook interbestuurlijk moet er veel veranderen. Dit aspect krijgt te weinig aandacht. Waar sinds 1848 in het Huis van Thorbecke de verhoudingen tussen de bestuurslagen zich hebben ontwikkeld op grond van hiërarchie en controle (gevoed door wantrouwen) vraagt de Ow een andere inrichting en aanpak. In de Ow wordt weliswaar de inhoud van de wetten geïntegreerd, maar de bevoegdheden zijn nog rijkelijk verdeeld onder de verschillende bestuurslagen. De één loketgedachte dwingt tot een intensievere samenwerking, hetgeen met de kennis van het verleden en opgedane ervaringen nog steeds een betrekkelijk nieuw fenomeen is. En dat moet dan gebeuren op basis van vertrouwen; ga er maar aanstaan! Als de ontwikkeling en invulling van deze bestuurlijke samenwerking achter blijft, wordt het voor de burgers, initiatiefnemers en ambtenaren een lastige opgave.
De vraag is of de klassieke verdeling van de macht en de bevoegdheden in de verschillende bestuurslagen conform het Huis van Thorbecke nog voldoet. De problemen van deze tijd vragen om een rationelere oplossing. Dat betekent verhuizen van de etages van een galerijflat naar een herenhuis met één voordeur en interne trappen tussen de verdiepingen.
2024
De opgave die nu op tafel ligt is niet anders dan de opgave die ik begin 2015 als projectleider in Den Haag op mijn pad vond. Er zijn echter wel verschillen. Wij begonnen met zeer beperkte kennis van de nog in ontwikkeling zijnde Ow en de achterliggende doelen. Wat dat betreft zou iedereen nu beter geïnformeerd en voorbereid moeten zijn. Ook de digitale ontsluiting was nog een groot mysterie. Dat lijkt nu op orde (?). Heeft een organisatie al deze jaren niet stilgezeten, dan kan 1 januari 2024 met vertrouwen tegemoet worden gezien. De situatie ligt anders als er (ook door verklaarbare en legitieme redenen) achterstanden zijn ontstaan of als er niet is geïnvesteerd in noodzakelijke organisatorische aanpassingen.
Voor organisaties die nu pas beginnen of het stokje weer oppakken, is de kans op uitstel echter niet meer aanwezig. Zo hard als voor mij (ons) 1 juli 2018 destijds als deadline gold, is de nieuwe datum van 1 januari 2024 dat nu voor iedereen. Dat betekent, dat er geen tijd is om uitgebreid na te gaan denken over een aanpak. De Ow is hoe dan ook te complex en omvangrijk om in één keer op te pakken en te doorgronden. Van belang is dat wordt onderkend, dat primair de behandeling van vergunningaanvragen op orde moet zijn. Daarmee hebben de Omgevingsvisie (eind 2024) Omgevingsplan (eind 2031) en programma’s naar mijn mening een lagere prioriteit. Maar dat is niet alles!
Must Haves
Vooral binnen gemeenteland verandert er veel. Dat vraagt om gerichte acties en besluitvorming in 2023. Zo moeten de digitale koppelingen met en via het DSO functioneren. Overheden moeten op 1 januari 2024 een aansluiting hebben met het Omgevingsloket en de landelijke voorziening voor bekendmaken en beschikbaar stellen van besluiten (LVBB). De LVBB fungeert als postbode om de plandocumenten naar het DSO te ontsluiten.
De gemeenteraad kan/moet – wil zij invloed houden – aangeven in welke gevallen bij strijd met het Omgevingsplan zij een bindend advies wil geven. Hetzelfde geldt voor de verplichte participatie . Er moeten regels komen voor verplichte participatie in die gevallen, die door de gemeenteraad daartoe zijn aangewezen. Ook hier gaat het om initiatieven, die in strijd zijn met het Omgevingsplan (buitenplanse omgevingsplanactiviteit).
Nb.(zie mijn blog “Bindend advies van de gemeenteraad. Hoe ziet dat eruit?” van 26 juli 2021)
Op de datum van inwerkingtreding verdwijnt het formele welstandsadvies en daarmee de Welstandscommissie. Op grond van artikel 17.9 Ow moet de gemeenteraad een commissie instellen, die in ieder geval moet adviseren over de aanvragen om een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit. Dit is uitgewerkt in artikel 16.15a onder c Ow. Daarin is ook aangegeven, dat de gemeenteraad andere gevallen kan aanwijzen waarvoor een advies wordt vereist. Ook het college kan daartoe besluiten. Het zou dan bijvoorbeeld kunnen gaan over een welstandsadvies over activiteiten in kwetsbare gebieden of met een link naar de strijdige aanvragen waarvoor een bindend advies en/of verplichte participatie is vereist.
Dit zijn de grote bestuurlijke onderwerpen. Gemeenten moeten zich bovendien prepareren op het werken met de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen. Voor de procedurele opzet en samenhang heeft dit grote gevolgen.
Tot slot
Het is de kunst om deze enorme opgave te knippen in kleine behapbare delen. Ik gaf aan dat er eerst een oriëntatie moet zijn op het vergunningenproces en de koppelingen met het DSO. Het gemeentebreed doorbreken van de sectorale werkwijze is een parallelle (organisatorische) opgave. Integraal werken komt niet vanzelf. De integrale opgave, die is verankerd in de Ow vraagt om een andere samenwerking, waarbij deelnemers op basis van gelijkwaardige een inbreng hebben. Bij een integrale aanpak heeft geen enkele afdeling of sector op voorhand meer dan 50% zeggenschap over de uitkomst. Zo werkt het nu vaak, maar dat staat een werkelijk integrale benadering en afweging hinderlijk in de weg en weerhoudt op termijn anderen ervan verder mee te doen. Dit omdenken is een andere kwaliteit dan het leunen op verouderde inhoudelijke deskundigheid. Ik kan me niet voorstellen, dat we voor een werkelijk integrale aanpak moeten wachten op een nieuwe generatie ambtenaren. Dat zou ook de huidige work-force tekort doen, omdat deze daar wel toe in staat is, maar in hoge mate afhankelijk is van wat er op bestuurlijk en managementniveau aan veranderingen worden doorgevoerd.
En vergeet in dit proces ook de burger niet! Die moet als inwoner worden betrokken bij de opzet en uitwerking van de kerninstrumenten. “Betrekken bij” betekent iets anders dan “láter informeren”. Dat op zich lijkt al voor menigeen in het stadhuis een angstig vooruitzicht; een verstoring van de huidige gang van zaken waarbij alles intern wordt opgelost en daarna gedeeld. Participatie zal deze werkwijze danig verstoren en de resultaten verbeteren. Daar ben ik van overtuigd! En vergeet tot slot ook de initiatiefnemers niet! Niet als er verplichte participatie geldt, maar zeker ook niet als de nieuwe Wet kwaliteitsborging voor het bouwen op een initiatief van toepassing is. Zij hebben in het begin zeker de steun van gemeenteambtenaren nodig.
De tijd zal uitwijzen of het een grote struikelpartij wordt of er toch snel licht aan het eind van de tunnel is.
