Inleiding
Het omgevingsrecht is ingewikkeld en vraagt om een ander aanpak dan men gewend is. Iedereen die zich het afgelopen decennium heeft verdiept in de Omgevingsrecht kan tot de conclusie zijn gekomen, dat het nieuwe stelsel een goede basis biedt om ingewikkelde integrale opgaven te tackelen.
Het Omgevingsrecht vraagt primair om vertrouwen. Vertrouwen in interbestuurlijke samenwerking, vertrouwen in initiatiefnemers, maar vooral ook vertrouwen in de burger. Want ook participatie krijgt een prominente plek en vraagt daarmee op voorhand vertrouwen in de inbreng van de burger. Vertrouwen kan pas een basis krijgen als bestuurslagen op dezelfde wijze de gemeenschappelijk opgave zien en willen aanpakken.
De Omgevingswet is helder in de achterliggende doelen. In de Afdelingen 1.2 (Toepassingsgebied en doelen) en 1.3 (zorg voor de fysieke leefomgeving) wordt duidelijk welke opdrachten er in de Ow zijn verankerd. Door de lange voorbereidingstijd vragen toepassing en uitvoering nu meer aandacht voor de natuur en het (leef)milieu, waar bij de start van deze stelselwijziging de focus simpel was gericht op bouwen. Milieu en natuur krijgen gezien de treurige stand van de fysieke leefomgeving nu voorrang, mede opgelegd door recente jurisprudentie.
Overal in het land worden inmiddels initiatieven ontwikkeld. De ene gemeente begint met het Omgevingsplan en de andere aan de Omgevingsvisie. Provincies dienen voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet hun Omgevingsverordening op orde te hebben en afgekondigd. Ook Waterschappen hebben de uitdaging opgepakt en liken in veel gevallen te kiezen voor een Omgevingsvisie. Ok de route via dataontsluiting ligt voor de hand. Elk initiatief verdient steun, omdat iedereen binnen het nieuwe stelsel toch zijn weg moet gaan vinden en moet ervaren hoe het omgevingsrecht in elkaar steekt. Een traditionele aanpak is niet mijn keuze.
Mijn benadering is altijd geweest om de opgave zo klein mogelijk te houden en te beginnen bij de basis. Zo blijft de materie behapbaaren wordt ook het noodzakelijke fundament gelegd. Mijn start ligt daarom bij de omgevingswaarden.
De omgevingswaarden.
De eerste actie is het in kaart brengen van de staat van de fysieke leefomgeving. Hoe is het gesteld met bodem-, water- of luchtkwaliteit? Waar is wateroverlast na overvloedige regenval en waar zijn of ontstaan er hittestresseilanden? Is er veel fijnstof in de lucht en hoe is het gesteld met de bereikbaarheid (verkeersintensiteiten). Is er voldoende groen, staat dit onder druk en waar en wat is de omvang en kwaliteit van het oppervlaktewater.
Zomaar wat onderwerpen bij de beantwoording of visualisering waarvan een overzichtelijk en indringend beeld ontstaat over de werkelijke gesteldheid van de fysieke leefomgeving van dat moment. Dit beeld schetst ook de kansen voor toekomstige ontwikkelingen. Zonder deze basisinformatie zijn ambities niet goed te formuleren en kunnen er ook geen op de fysieke leefomgeving gerichte doelen worden gesteld. De ontsluiting van de beschikbare informatie biedt ook een uitgelezen mogelijkheid om de participatie met de nodige transparantie in te richten. De gemiddelde burger heeft over veel van deze aspecten uit eigen waarneming al een beeld. De feitelijke stand van de fysieke leefomgeving zal bijdragen aan inhoudelijke discussies over te maken keuzes. Welke aspect wordt op welke locatie belangrijk gevonden? Weegt een keuze op tegen eventuele negatieve effecten? In dity stadium van het proces kan het nog niet gaan over concrete initiatieven. De ambities moeten eerst worden opgenomen in de Omgevingsvisie. Ambities die alleen de Gemeenteraad binden en houvast geven en een kader zijn voor latere keuzes en besluiten.
Er zijn verschillende plekken waar deze informatie (open source) kan worden ingezien om een beeld te krijgen van de opgave. Zo zijn er bijvoorbeeld de klimaateffectatlas, Kennisportaal klimaatadaptatie, PDOK, het RIVM of een gemeentelijke databank. Het ultieme doel is dat een gemeente of waterschap in eigen beheer open en eigen data ontsluit en visualiseert in kaartlagen voor het eigen grond- of beheergebied en vaststelt wat de stand is van de fysieke leefomgeving. Om een beeld te krijgen waar het om gaat heb ik wat “beelden” van internet geplukt. Het betreffen steeds statische kaartbeelden (momentopnames), die dus niet actueel zijn. Ter informatie heb ik van verschillende bronnen een onderwerp genomen, dat voor een gemeente straks van belang is.
Het RIVM doet op tal van onderwerpen metingen in Nederland, waarvan Grootschalige Concentratie- en Depositiekaarten Nederland (GCN en GDN) worden gemaakt. De metingen van stikstofoxide levert dan bijvoorbeeld het volgende beeld op, waarbij een donkerder blauw een grotere concentratie stikstof verbeeldt (microgram/m3).
Het doel is dat deze “statische” informatie ”dynamisch” wordt gemaakt. Bij elke wijziging moeten de effecten direct visueel zichtbaar worden. In het Omgevingsrecht wordt de factor tijd belangrijk voor het juridisch veilig stellen van rechten.
Door het gebruik maken van deze informatie is het ook mogelijk om vast te stellen of er op een bepaalde bouwlocatie nog ruimte is om activiteiten te ontwikkelen en zo nee, onder welke voorwaarden dat wel zou kunnen. Aan deze voorwaarden moet wel direct worden voldaan door het treffen van voorzieningen. Een vergelijkbare discussie kan ook ontstaan binnen een gemeente, die alleen maar bezig is met bouwen en geen oog heeft voor essentiële aspecten van de fysieke leefomgeving. Als men een stad volbouwt en geen rekening houdt met de effecten van verstening ontstaat een situatie die we nu ervaren met wateroverlast en hitte-eilanden.
Zo is er ook informatie beschikbaar over de de aard en nabijheid van groene, koele plekken in een stad en over stedelijke hitte-eilanden.
Op bovenstaande kaart is duidelijk te zien dat grote delen van de dichtbebouwde stedelijke omgeving van Zuid-Holland in eerste instantie behoefte hebben aan aandacht voor het probleem van de hitte-eilanden. Voor veel inwoners van binnensteden is de fysieke leefomgeving en het leefklimaat ver onder de maat. Door het treffen van groenvoorzieningen en het terugdringen van de betonnen stad is daar veel winst te behalen. De tijd van negeren en wegkijken is voorbij.
Zo zijn er kaarten te maken voor luchtverontreiniging, geluid en trillingen, maar ook kan op deze wijze het voorzieningenniveau van een buurt of stadsdeel in ontwikkelingen een rol gaan spelen. Voldoende groen, open water, sportvoorzieningen buurtwinkels maken wijken aantrekkelijk en voorkomen veel onnodige autobewegingen, omdat de voorzieningen op loop- of fietsafstand zijn.
Inzet kerninstrumenten
Het uitwerken en voor besluitvorming voorbereiden van de kerninstrumenten is dus niet het eerste vereiste. Gemeenten die krampachtig oude sectorale raadsbesluiten zoals woningbouwprogramma’s als basis kiezen voor de Omgevingsvisie doen eigenlijk niets anders dan de oude traditie in stand houden. Een Omgevingsvisie legt ambities en doelen vast die voor de raad de leidraad bij de monitoring zijn voor de komende jaren. Daarnaast heeft elke gemeente haar inmiddels vastgestelde programma’s over verkeer en woningbouw. Met de doelen en ambities van de Omgevingsvisie als basis dienen deze opgaven vertaald te worden in het Omgevingsplan. Doe je dat niet dan blijven de omgevingswaarden (en daarmee de fysieke leefomgeving) ondergeschikt aan de economische groei. Deze nieuwe aanvliegroute vraagt om een ander denkpatroon, waarbij de “bestuurlijke wens” vanaf de start wordt gekoppeld aan de “wettelijke opdracht”. Zoals ik al vaker betoogde staat artikel 4.2 lid 1 Ow (Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties) hierbij garant voor deze koppeling. Vanuit dit artikellid redenerend zal een andere aanpak mijns inziens vroeg of laat tot een noodlanding leiden.