De geschiedenis
Toepasbare Regels: een ingewikkeld onderwerp binnen het Omgevingsrecht waar verschillend over nut en noodzaak kan worden gedacht. De toepasbare regel (de vragenboom) is op 1 oktober 2010 geïntroduceerd bij de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). In het Omgevingsloket online (OLO) wordt naast de mogelijkheid om digitaal een vergunning aan te vragen ook een Vergunningcheck aangeboden. Door in deze check de vragen te beantwoorden wordt duidelijk of een voorgenomen werkzaamheid vergunningvrij is of vergunningplichtig.
De vragenboom is een uitwerking van de in de artikelen 2.1 lid 1 en 2.2 lid 1 Wabo genoemde activiteiten; dus ook voor een aantal gemeentelijke vergunningen. Indien bij een initiatief meerdere werkzaamheden zijn vereist, zoals bouwen, kappen, inrit, kan de check direct worden gedaan voor alle activiteiten en komt per onderwerp het oordeel vergunningvrij of vergunning vereist.
Het blijft de vraag of de vragenboom de afgelopen jaren aanvragers werkelijk heeft geholpen. De geluiden daarover zijn wisselend. Feit is dat een burger hooguit één keer in zijn leven een vergunning aanvraagt. Met de Vergunningcheck wordt de initiatiefnemer meteen overladen met jargon waar niet aan valt te ontkomen, omdat de Vergunningcheck dicht tegen de wettekst moet aanleunen. Na de check wordt nog gewezen op een aantal situaties, die zich zouden kunnen voordoen. Praktijk is dat men direct doorgaat naar het aanvragen van de vergunning. In deze fase van de procedure is mogelijke strijdigheid met het bestemmingsplan niet aan de orde geweest. Bij vergunningvrijheid is dat logisch, maar zodra er een vergunningplicht is geconstateerd zou er met het oog op artikel 2.10 lid 2 Wabo een vervolgvraag moeten komen, omdat strijdigheid met het bestemmingsplan automatisch een tweede vergunningplicht activeert (handelen in strijd met de ruimtelijke ordening (art. 2.1onder c Wabo)
Voor de autonome gemeentelijke vergunningen zijn in 2010 door de rijksoverheid ook vragenbomen geleverd, zoals voor kappen, een inrit of een handelsreclame. Dit kon omdat veel gemeenten opereerden vanuit de modelverordeningen en er in beginsel niet veel verschil zat in het gebruik daarvan. Indien een gemeente aanpassingen wil, kunnen deze handmatig worden toegevoegd aan het OLO. Mijn ervaring uit die periode is, dat dit zeker niet stelselmatig gebeurde en dat het eigen beheer van dit deel van het OLO niet altijd goed was belegd. Vervuiling en veroudering van de informatie was het gevolg.
De Vergunningcheck heeft een goede achterliggende reden. De Wabo was nieuw en ingewikkeld en het bieden van hulp bij de uitleg was welkom. Het OLO heeft echter zijn beperkingen. Het richt zich voornamelijk op ‘leken’, die veelal onbekend zijn met de materie. Het Loket is sectoraal ingericht en geeft een plat antwoord op platte vragen. Een relatie tussen de verschillende ingrepen op een erf komt niet aan de orde. Op zich een verdedigbare opzet, omdat de Wabo allen toeziet op het integreren van procedures. Met de Omgevingswet wordt nu ook de inhoud geïntegreerd en in welke mate houdt de Vergunningencheck daar straks wel rekening mee.
De toekomst
Na de ondertekening van het Bestuursakkoord op 1 juli 2015 zijn er tal van initiatieven ontwikkeld. Begin 2017 is door de VNG gestart met een gestructureerde aanpak en ontwikkeling van de toepasbare regel. Ik mocht in 2017 bijdragen aan een werkgroep van de VNG, met de opdracht toepasbare regels uit te werken. Met collega’s van een aantal gemeenten en RWS is onder leiding van de VNG intensief gewerkt aan het onder de knie krijgen van de methodiek en de onderliggende techniek.
Gaandeweg ontstond er echter een besef, dat de toepasbare regels uit de Wabo niet konden voldoen aan de opdracht van de Omgevingswet. Waar onder de Wabo met de vragenboom een ‘platte’ beoordeling ontstond, schiet dit tekort onder de Omgevingswet. Het vertalen van vergunningplichtige activiteiten uit de Omgevingswet naar met de Wabo vergelijkbare vragenbomen zou de plank misslaan en het verschil tussen de ruimtelijke ordening en het Omgevingsrecht miskennen.
Zo geeft een vragenboom over een bijbehorend bouwwerk slechts een antwoord op (stede)bouwkundige vragen. Maar het gaat niet alleen meer om een stedenbouwkundige inpassing. Er spelen veel meer aspecten, die moeten worden meegewogen. Aspecten die per wijk of buurt kunnen verschillen. Er zullen dus meer en ook op andere thema’s betrekking hebbende vragen moeten worden gesteld. Deze kunnen gaan over wateroverlast, hittestress, zichtlijnen, cultuurhistorie, het type wijk, verhouding bebouwd/groen ed.
Hetzelfde geldt voor het kappen van een boom. In het huidige OLO richten de vragen zich op hoogte en stamomtrek, situering en of het om periodiek snoeien gaat en tot slot of het om een ingrijpende handeling aan een boom gaat. Bij een geringere diameter geldt vaak zelfs géén vergunningplicht. Het was in 2010 evenwel niet anders, maar dit is wel te beperkt voor de toekomst. Een dergelijk aanpak kan mijns inziens onder de Ow. echt niet meer.
Als het goed is zal het nieuwe Omgevingsloket veel meer vragen genereren gerelateerd aan de functies, die een boom heeft in zijn omgeving. De huidige vraagstelling gaat nog volledig voorbij aan de functies die bomen hebben in de stad. Denk daarbij aan CO2-en fijnstofopname, de productie van zuurstof, de schaduwwerking, broedplaats voor vogels, vliegroutes van vleermuizen of wateropname. Ook brengen bomen verkoeling en dragen ze bij aan een prettige leefomgeving. Het kappen van een boom mag niet in strijd zijn met de beginselen in artikel 2.1 Omgevingswet als daardoor niet minimaal wordt bijgedragen aan een verbetering van de fysieke leefomgeving. Het totaal van de bomen in een gemeente kan bijvoorbeeld qua oppervlakte boomkruin (bladerdak) een basisambitie zijn op grond waarvan aanvragen worden beoordeeld en kan ook de herplantplicht in beeld komt. Nb.: Een korte check in het nieuwe OLO leert, dat de vragenboom voor kappen nog niet beschikbaar is. Daar moeten gemeenten zelf voor zorgen!
Hieronder toch een overzicht van mogelijke vragen rond het kappen van een boom, zoals deze uit een van de projecten van de VNG is ontstaan. De vragen gaan over een scala van onderwerpen. Dit ter vergelijking met de vragen die in het huidige Loket worden gesteld.
Het is dus niet alleen complexer dan in de huidige situatie, maar er zijn ook nog andere punten van zorg.
Bruidsschat
Een groot deel van de vergunningvrije activiteiten komt ongewijzigd terecht in het Omgevingsplan van rechtswege. Dat betekent, dat de toepasbare regels die de rijksoverheid (Rijkswaterstaat) opstelt zich logischerwijs richten op het vaststellen van deze status. Hetzelfde geldt voor de rijksmonumenten.
Nb.: ook deze check in het nieuwe loket geeft aan dat er geen gewijzigde vraagstelling wordt gehanteerd. Dat is straks aan de gemeenten!
Voor de toepasbare regels voor de gemeentelijke activiteiten staan de gemeenten dus zelf aan de lat. Dat kan betekenen, dat voor deze activiteiten:
- er op 1 juli 2023 gemeentelijke al dan niet gewijzigde vragenbomen zijn of
- er in afwachting tot de verordeningen overgaan naar het definitieve omgevingsplan nog geen vragenbomen zijn.
Op het moment dat de vergunningplichtige activiteiten van de plaatselijke verordeningen overgaan in het definitieve Omgevingsplan kunnen er wijzigingen optreden. Een vergunningplicht kan vervallen of worden aangescherpt (Zie hierboven voor de kapvergunning). Als een gemeente voor aanscherping kiest, moet een nieuwe vragenboom worden opgesteld volgens de STandaard Toepasbare Regels (STTR).
Hetzelfde geldt voor de vergunningvrije bouwwerken, die met de Bruidsschat worden overgeheveld naar het gemeentelijke Omgevingsplan van rechtswege. Op het moment dat de gemeente haar omgevingsplan gaat inrichten moeten er keuzes worden gemaakt. Sommige onderdelen van het vergunningvrij bouwen blijven bij wet vergunningvrij, zoals gewoon onderhoud, dakkapellen, antennes enz. Het overige deel van de regels voor vergunningvrij bouwen is opgenomen in de “Bruidsschat”. Deze regels worden in beginsel opgenomen in het omgevingsplan van rechtswege. Als gemeenten bij het opstellen van het omgevingsplan niets doen, dan blijven deze vergunningvrije bouwwerken gewoon vergunningvrij. De gemeente heeft echter de mogelijkheid om deze vergunningvrijheid in hun gemeente in het omgevingsplan te beperken en in ieder geval afhankelijk van de plaatselijke situatie als verbod op te nemen, waardoor een omgevingsplanvergunning nodig is. Op dat moment moeten dus ook de vragenboom worden aangepast en wel in die zin, dat ook duidelijk wordt uit de vraagstelling waarom de gemeente grip wil houden op het toevoegen van bebouwing bijvoorbeeld het tegengaan van verdere verharding van de gemeente.
Dus naast het gemak dat een aantal vragenbomen nu meekomt met de Bruidsschat op 1 juli 2023 ligt er de taak om voor de gemeentelijke geldende plaatselijk vergunningen een keuze te maken tussen het wel of niet opstellen van vragenbomen ten behoeve van de Vergunningcheck en nu al na te gaan denken over de wijze waarop de Bruidsschat uiteindelijk wordt meegenomen naar het definitieve Omgevingsplan.
Houdbaarheidsdatum toepasbare regels
Zoals aangegeven heb ik vol overgave meegedacht bij het uitwerken en invullen van de STTR. Van de platte vragenbomen werden deze allengs breder en dieper en richtte de checks zich meer op de opdracht voortkomend uit de fysieke leefomgeving. Ik heb er toen niet bij stil gestaan, dat ook deze benadering nog te statisch is.
Een vergunningplicht motiveert een gemeente in het Omgevingsplan om grip te houden op de veranderingen in de fysieke leefomgeving van de burgers. Dat is een afweging, die plaatsvindt in een dynamische steeds veranderende omgeving. De 3e dimensie is voor beoordelingen van initiatieven van groot belang, wanneer deze moeten worden getoetst aan het criterium van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Op dat moment moet het immers duidelijk zijn of en activiteit negatieve effecten heeft voor de fysieke leefomgeving en in welke mate omgevingswaarden worden beïnvloed. Het maakt dus uit op welk moment de Vergunningcheck wordt gedaan. Een platte vragenboom schiet tekort en negeert de 3e dimensie.
De zoveelste uitbouw op een gesloten binnen gebied of de volgende boom, die wordt gekapt zal een ander effect hebben op de fysieke leefomgeving. Er is een omslagpunt, dat in de tijd aan een volgende aanvraag een ander oordeel geeft. Waar in een eerder stadium de effecten nog aanvaardbaar waren, kan dat later anders uitpakken. Ook hier geldt het principe wie het eerst komt, het eerst maalt. Een Vergunningcheck kan echter nimmer ingaan op zich wijzigende situaties en steeds dezelfde uitkomst suggereren.
Daarmee komen de toepasbare regels op de tocht te staan. In een statische situatie, waar slechts één aspect wordt gewogen voldoen ze als informatietool goed. Voor vaste wegingsfactoren (de omgevingswaarden in het omgevingsplan) zijn niet alleen andere vragen nodig, maar ook een directe koppeling met stand van de fysieke leefomgeving zoals op dat moment geldt in het Omgevingsplan. Voor een uitbouw of kapaanvraag is dit niet anders dan voor een ontwikkelaar die X woningen wil bouwen. Uit de informatie van het omgevingsplan (monitoringstool) moet helder worden wat er nog wel en wat niet mogelijk is. Het ongebreideld aanvragen en verlenen van kapvergunningen gaat hierdoor zijn beperkingen krijgen en hetzelfde zou moeten gelden voor elke activiteit, waarvan de effecten wordt gelegd langs de lat van de omgevingswaarden. Daarbij zijn de wettelijke grenswaarden en de gemeentelijke ambitiewaarden steeds de peilmaten.