Inleiding
De inkt van het rapport uit over het Parlementair onderzoek naar ICT-projecten bij de overheid van de Commissie Elias (2014) was nog niet droog of rapport Programmadefinitie GOAL met een groot aantal bijlagen, waaronder een factsheet informatiehuizen, doelend op de Laan van de leefomgeving rolde, van de pers. GOAL was opgesteld als de leidraad voor de ICT-aanpak voor de Omgevingswet.
De commissie Elias stelde onder meer vast dat (citaat) “vooral de cultuur rondom ICT-projecten bij de rijksoverheid niet deugt. Enerzijds is er sprake van ongebreideld ICT-enthousiasme, waarbij ICT als oplossing voor alle vraagstukken wordt gezien. Anderzijds vraagt de Tweede Kamer juist om beleid zonder te beseffen dat ICT vrijwel altijd noodzakelijk is bij de uitvoering”.
Wellicht de belangrijkste aanbeveling was om eerst helderheid te krijgen over de inhoud (zoals het reorganiseren en te standaardiseren van werkprocessen) en pas daarna te gaan automatiseren. Zowel de Bit-adviezen van september 2017 als oktober 2020 wijzen daar nog eens nadrukkelijk op en de twee adviezen van 2022 gaan meer in op de status van het testen. Na GOAL was de automatisering niet meer te stoppen, terwijl de Omgevingswet op dat moment nog in de steigers stond en er dus onvoldoende inzicht bestond in de inhoudelijke consequenties. In die tijd heeft ook bij menigeen het idee postgevat, dat implementatie van de Omgevingswet zonder ICT-ondersteuning niet kon dan wel onbegonnen werk was. Deze aanpak slaat inmiddels ook terug op de samenleving, die zich met betrekking tot de invoering van de Ow nu verschuilt achter het nog niet functionerende Digitale Stelsel Omgevingswet (hierna DSO).
Een ongewenste en vreemde ontwikkeling nu niemand precies wist (of nog steeds niet weet) hoe de inhoud zich na inwerkingtreding gaat manifesteren. Er bestaat nog geen goed zicht op de inhoudelijke uitwerking van de kerninstrumenten. En laten we wel zijn, de voorzieningen noch de koppelvlakken in het DSO gaan straks het werk doen!
De start van het proces
De discussies met betrekking tot het latere DSOzijn (zoals aangegeven) in 2014 gestart met het rapport programmadefinitie GOAL. Een ambitieuze aanpak! Mogelijk te ambitieus en heeft men zich duidelijk verkeken op de technische complicaties. Het papier is geduldig, maar het werd in 2017 al duidelijk, dat er grote problemen waren vanwege de complexiteit. Vandaar ook het BIT-advies van september 2017. Daarmee wil ik overigens niet zeggen dat het ontwikkelen van een visie verkeerd was. Dat is immers de basis, die moet helpen bij het begrijpen en standaardiseren van bijvoorbeeld een omgevingsplan. Maar was er toen al een voldoende uitgewerkt beeld over de Omgevingswet, de samenhang tussen de delen, de 3e dimensie en de informatievoorziening. Wat wel bekend was (en daar wordt al jaren mee geoefend) is het digitaal indienen van een vergunningaanvraag of het doen van een melding. Maar zoals onder de Wabo blijkt, kunnen overheden prima overweg met analoge aanvragen. Het gemis van een digitaal loket zet de behandelingen van aanvragen wel 15 jaar terug, waarmee een functionerend Omgevingsloket online mijns zinziens toch een eerste vereiste is. Ook de Wabo is uiteindelijke – na twee keer uitstel – ingevoerd, maar het OLO als zodanig heeft niet of nauwelijks bijgedragen aan het begrip en de implementatie van deze wet.
Weeffouten
Bij het opzetten en inrichten van het DSO wordt (te) vaak gekeken naar de instrumenten en constructies uit de ruimtelijke ordening. Probleem is dat zo’n vergelijk niet altijd opgaat, omdat de platte werkelijkheid van bestemmingsplannen zich moeilijk laat vertalen naar een omgevingsplan waarin de 3e dimensie, kaartlagen en monitoring belangrijke rollen spelen. Het TPOD-model is daar een voorbeeld van. Mijns inziens gaat het daar ook fout.
Zo is ruimtelijkeplannen.nl pas ontstaan, nadat er al een jarenlange ervaring was opgedaan met het bestemmingsplan. Er bestond toen een goed inzicht over de inrichting van het bestemmingsplan. Daar is het Informatiemodel ruimtelijke ordening (IMRO) uit voortgekomen. Het is te eenvoudig om dat als blauwdruk te nemen voor het TPOD-model. Niemand weet immers hoe een omgevingsplan er gaat uitzien en hoe het juridisch zal werken en wat bijvoorbeeld nieuwe activiteiten op de fysieke leefomgeving voor invloed hebben op dat plan en de daarin opgenomen regels. Het IMRO is een statische weergave van vastgestelde plannen. Statisch omdat het op een intelligente wijze aangeeft welke bestemmingen er gelden en als je op de functie klikt ook de voorschriften worden getoond. Er wordt echter geen rekening gehouden met allerlei intussen plaatsgevonden hebbende ontwikkelingen. Daar komen straks nog de effecten op de fysieke leefomgeving bij. Logisch want zover ging het bestemmingsplan immers niet. TPOD moet het oudere broertje zijn van IMRO. Het Omgevingsplan is echter veel complexer en laat zich moeilijk vergelijken met het bestemmingsplan en is er zeker geen familie van. Tal van uit de WRO gekopieerde juridische constructies gaan dan ook mank, omdat er geen rekening wordt gehouden met de effecten op de fysieke leefomgeving.
Zo is de mogelijkheid van de provincie om een bestemmingsplan partieel te wijzigen ook terecht gekomen in de Ow (artt. 2.33 en 2.34). Daardoor ontstaat het fenomeen van het meervoudig bronhouderschap. Leuk om deze juridische mogelijkheid in de Ow op te nemen, maar over de technische en inhoudelijke gevolgen is onvoldoende nagedacht.
Het hele DSO is gebaseerd op de gedachte dat aan de voorkant alles moet zijn afgedekt. Een onbegonnen zaak, omdat nog zoveel niet bekend is of nog in de kinderschoenen staat. Het is dan ook een utopie om te denken dat het DSO iedereen bij de implementatie van de Omgevingswet bij de hand neemt. Feitelijk had men gewoon in 2019 moeten starten met de implementatie. Het enige wat daarvoor nodig was, is de digitale publicatie met de toen geldende uitleveringsformats en een plek waar de vergunning digitaal kon worden aangevraagd. De wens om een dekkend stelsel te hebben met de inwerkingtreding heeft voor iedereen en verkeerd verwachtingspatroon gecreëerd. Dat heeft de opdracht voor de lagere overheden om de Ow inhoudelijk onder de knie te krijgen naar de achtergrond geschoven en in de pauzestand gezet. Het idee dat “werken met de Omgevingswet” eerst lukt als het DSO werkt is een misvatting. Het DSO is niet meer dan een TOOL, die taken en processen verbindt, informatie ontsluit, digitaal vergunningaanvraag mogelijk maakt, digitaal publicatie organiseert etc.
Conclusies
Gemeenten, provincies en waterschappen moeten primair ontdekken wat de Ow vraagt en wat de beste invulling van de kerninstrumenten is. Op zich al een ingewikkelde zoektocht, die alleen met vallen en opstaan kan worden afgelegd. De opgedane ervaringen zullen ook richting gevend moeten zijn voor de wijze waarop de automatisering gebruikers moet gaat helpen bij de bestuurlijke samenwerking, integraliteit, informatievoorziening en participatie. Zonder dit inzicht kan er geen kritische houding en sturing ontstaan voor de digitalisering van de processen en producten. Het gedoe rond het DSO leidt keer op keer tot uitstel waardoor kostbare oefentijd verloren gaat en er niets wordt geleerd. Tevens ontstaat het gevoel, dat er zonder het DSO geen implementatie mogelijk is. Dit is dus precies het omgekeerde van wat de Cie. Elias in 2014 als aanbeveling gaf. En daarbij komt dat in een zo complexe operatie het verstandig is om kleine stapjes te maken.
Als gevolg van deze perikelen wordt er nu ook nagedacht over tussenoplossingen: de Tijdelijke Alternatieve Maatregelen (Tams). Daarbij worden de nieuwe producten, waarvan inhoud en omvang nog steeds onvoldoende bekend zijn geprojecteerd op bestaande voorzieningen, zoals TAM-IMRO. Los van de twijfels over de juridische houdbaarheid van deze tussenoplossing, wordt er weer vanuit een nu alternatieve automatiseringsslag gedacht over het digitaliseren van een omgevingsplan en publiceren en delen in IMRO. Over de drive en inventiviteit niets dan lof, maar is dit echt de weg die moet worden ingeslagen en neemt dit in voldoende mate de gemeenten mee?