Blijft het bij het oude raderwerk of komt het bevoegde gezag met een nieuw geolied stelsel?
De integrale locatie- of gebiedsontwikkeling moet garant staan voor een zorgvuldige en objectieve aanpak, waarvan participatie door de werkelijke kenners van een gebied (de omwonenden) een vast onderdeel moet gaan uitmaken. Naast de menselijke inbreng bepalen ook de van toepassing zijnde omgevingswaarden in belangrijke mate de start en de koers van het gesprek. Dit alles netjes binnen de uitgangspunten van de Omgevingswet. Dat vraagt dus om lef en vertrouwen en impliciet om een geheel andere benadering.
De wetgever heeft een wat ambivalente rol gespeeld bij dit onderwerp. Aanvankelijk wordt er niets in de wet geregeld en bij de behandeling in Tweede kamer wordt aangegeven, dat de leden “dan ook niet begrijpen, dat de wijze waarop burgerparticipatie vorm krijgt, wordt overgelaten aan de bestuursorganen zelf”. Op de projectbesluiten na wordt participatie overgelaten aan de decentrale overheden. Er wordt gevreesd voor onvoldoende waarborging en vragen om een sterkere verankering van burgerparticipatie in de wet. Het is in het vervolg van de parlementaire behandeling met name de Tweede Kamer die aandacht heeft voor participatie, dat “zorgt voor betere besluiten, meer draagvlak gedurende het proces en snelle procedures. Het is een belangrijke hoeksteen van dit wetsvoorstel”. De minister wil ver wegblijven van het regelen van participátie en stelt: “Ik kader de participatie niet in, maar probeer te voorkomen dat wij beschrijven hoe wij dat doen in plaats van dat wij het doen”. De Tweede Kamer neemt daar geen genoegen mee en komt met een amendement, waarin in het (huidige artikel 16.55) het 6e lid wordt toegevoegd. Met deze aanpassing wordt informatie over participatie onderdeel van de volledigheidstoets van een vergunningaanvraag. Dit geeft participatie het begin van een juridische status, maar aan dit artikel alleen heeft de burger nog niet veel. Wel wordt onder de delegatiegrondslag de mogelijkheid opgenomen om regels te stellen over participatie.
Op zich is deze worsteling niet zo verwonderlijk. De Omgevingswet is in crisistijd ontstaan met als belangrijk doel een eind te maken aan de complexe regelgeving, het woud van vergunningen en lange procedures. Plannen moeten snel ontwikkeld kunnen worden en het bedrijfsleven moet daar niet te veel last van hebben. Het breed opzetten van een participatietraject zou hier averechts op kunnen werken. De minister houdt de kaarten aan de borst en gaat schoorvoetend mee met de wensen van het parlement. In woord wordt participatie gepredikt, maar in de praktijk is de wetgever roomser dan de paus en laat het over aan de lagere overheden. In de jaren na 2015 blijft dit onderwerp de gemoederen bezighouden, omdat langzamerhand de aandachtige volgens van deze transitie begrijpen, dat integrale locatie- en/of gebiedsontwikkeling en participatie onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.
Er komen ook andere inzichten naar boven drijven, zoals dat “het van belang is, dat belanghebbenden in een vroeg stadium (nog voordat een ontwerpbesluit aan de orde is) op de hoogte worden gesteld van een initiatief en dat zij de gelegenheid hebben daarover mee te praten en hun opvattingen naar voren te brengen”. Bij de behandeling in de EK wordt op de aanbevelingen van de Commissie Elverding aangesloten, welke commissie ervoor pleitte om het zwaartepunt “te verschuiven van de planuitwerkings- naar de verkenningsfase”. Bij de behandeling van de Invoeringswet komt dit onderwerp weer aan de orde en wordt gevraagd of de minister participatie alsnog dwingend wil regelen. In de memorie van toelichting bij de Omgevingswet wordt onder participatieve aanpak verstaan het in een vroegtijdig stadium betrekken van burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit.
Dat vraagt om een verankering om deze toelichting ook enige daadkracht te geven. Het kabinet vindt het onwenselijk om dit op verschillende plaatsen te regelen en laat het aan de lagere overheden. Naar aanleiding van de consultatiereacties (Invoeringswet) en de behandeling in de Eerste Kamer heeft de regering besloten om bij de motiveringsplicht voor participatie aanvullend op te nemen dat aangegeven moet worden wat de resultaten van het participatietraject zijn. Een karig resultaat overigens. Zonder verdere actie is dit een vrij ‘lege’ verplichting, omdat in het Invoeringsbesluit (artikel 7.4 Or) is aangegeven, dat de opmerking, dat geen participatie heeft plaatsgevonden, ook volstaat.
Bij de vaststelling van de Invoeringswet wordt een amendement van Van Eijs aangenomen, waarin in specifieke gevallen participatie voor het indienen van een aanvraag verplicht wordt gesteld. Hierdoor wordt artikel 16.55 uitgebreid met een 7e lid. Ik kom later terug op de consequenties van dit amendement. Maar nog steeds is het parlement niet tevreden, omdat er geen structuur zit in de wijze waarop participatie wordt ingezet. Het kabinet blijft op haar standpunt staan, dat participatie in de wet voldoende wordt geregeld. De Eerste Kamer is van mening, dat zonder verplichting om beleid rond participatie op te stellen, dit onderwerp niet naar behoefte en de wensen zich zal kunnen ontwikkelen. Met de motie van senator Nooren (PvdA) wordt de regering verzocht om in het Invoeringsbesluit Omgevingswet een regeling op te nemen die ervoor zorgt dat er een plicht ontstaat voor gemeenten, provincies en waterschappen om participatiebeleid op te stellen. Deze motie werd aangenomen.
Al met al een interessante en heftige discussie tijdens de parlementaire behandeling van de Omgevingswet en de daarbij behorende wetten en besluiten. Het besef dat de uitvoering van de Omgevingswet impliceert, dat er aan de voorkant op een integrale wijze wordt geanalyseerd en dat in een aantal situaties participatie daarbij onmisbaar is heeft het uiteindelijk toch gered. Het kabinet had het wel over participatie, maar vond dat een zaak van de lagere overheden. Kamerleden hebben met deze ambivalente houding geen genoegen genomen en met amendementen het principe van participatie een wettelijke basis gegeven. Dit heeft geleid tot specifieke en algemene regels en tot de opdracht aan de decentrale overheden om beleidsregels over participatie op te stellen.
De algemene regel vinden we in artikel 7.4 van de Omgevingsregeling, waarin staat dat “Bij de aanvraag wordt aangegeven of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken”. Het vraagt om een vinkje op het aanvraagformulier op straffe van buiten behandeling laten van de aanvraag als er geen vink wordt gezet. Op zich is dit geen vreemde aanpak. Immers geldt de Omgevingsregeling voor elke aanvraag onder de Omgevingswet, maar hoeft niet van elke aanvraag participatie een vast onderdeel uit te maken. Initiatiefnemers zijn verstandig genoeg om te bepalen of het project tot last, overlast of hinder zal leiden en dat informatie van de buren handig en verstandig is. Afhankelijk van omvang en juridische consequenties zal overleg meer gewenst zijn. De door de gemeente op te stellen beleidsregel moet helderheid geven tot op welke niveau dat participatietraject moet worden opgetuigd. Een meer gebiedende regeling is terechtgekomen in artikel 16.55 Ow. In eerste instantie werd dit artikel uitgebreid met een zesde lid (“Op grond van het tweede lid worden in ieder geval regels gesteld over het bij de aanvraag verstrekken van gegevens over participatie van en overleg met derden”). In mijn lezing hield deze bepaling al in, dat het niet overleggen van gegevens op zich al kon leiden tot een buiten behandeling laten van de aanvraag. Als dat immers niet het gevolg was zou er niets veranderen ten opzichte van de huidige situatie. Dit zesde lid is (denk ik) vertaald in het hiervoor genoemde artikel 7.4 van de Omgevingsregeling. Later is er bij de behandeling van de Invoeringswet bij amendement nog een zevende lid toegevoegd aan artikel 16.55 Ow. Dit artikel dekt die situaties af, waarbij wordt afgeweken van het omgevingsplan (“De gemeenteraad kan gevallen van activiteiten aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is voordat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is, kan worden ingediend”). Zonder actie van de gemeenteraad blijft dit lid een dode letter. Er zijn twee belangrijke aspecten uit dit artikel te halen.
Het is, zoals ook uit de toelichting bij het amendement kan worden opgemaakt, expliciet de bedoeling, dat participatie (voor door de gemeenteraad aangewezen gevallen en als er sprake is van afwijken van het omgevingsplan) plaatsvindt vóór de indiening van de aanvraag. Dat legt de verplichting om de participatie te regelen bij de initiatiefnemer, dus nog zonder gemeentelijke betrokkenheid. Dit neemt mijns inziens niet weg, dat de gemeente als stakeholder betrokken zou kunnen worden, maar het gaat zeker niet meer over inspraak bij al door de gemeente ingenomen standpunten. Stel dat een initiatiefnemer deze regel aan zijn laars lapt en zonder inspraak een project indient en volgens artikel 7.4 Or een dienovereenkomstig vinkje zet op het aanvraagformulier. Er zijn dan twee stromingen.
De eerste lezing gaat uit van buiten behandeling laten van de aanvraag, als de initiatiefnemer ook nadat daartoe is verzocht geen informatie verstrekt over de participatie. Bij de volledigheidstoets van de aanvraag wordt immers duidelijk, dat aan de voorwaarde van participatie niet is voldaan. Het bevoegd gezag kan in deze situatie of de aanvrager een redelijke termijn geven om alsnog te voldoen aan het vereiste van participatie of (zuiver naar de letter van de wet) de aanvraag buiten behandeling stellen, omdat zij nog op geen enkele wijze partij wil zijn. Deze laatste reactie heeft mijn voorkeur, omdat daarmee de relatie initiatiefnemer en andere stakeholders zuiver blijft. In samenhang tussen de leden 2 en 6 van artikel 16.55 Ow kan het bevoegd gezag tot geen andere conclusie komen.
Een andere stroming gaat er van uit, dat de aanvraag in behandeling wordt genomen en dat de gemeente dan het participatietraject organiseert op een door haar verkozen tijdstip en doorlooptijd. Zoals hiervoor uiteengezet, was dit niet de motivering onder het toegevoegde lid 7 van artikel 16.55 Ow. Als een initiatiefnemer een project wil ontwikkelen in afwijking van het Omgevingsplan en dat project valt onder de in een raadbesluit genoemde categorieën dan geldt er de verplichting van een serieus participatietraject. Het is wel evident, dat welke stroming ook wordt gevolgd, voor de organisator van het participatietraject dezelfde spelregels gelden. De door de gemeenteraad opgestelde beleidsregel, bevat de minimale elementen van zo’n proces en (hopelijk) toegespitst op het karakter en de aard van de afwijking. Goed om erop te wijzen, dat deze regeling (en de Omgevingswet) verder strekt dan een goede ruimtelijke ordening bij bouwplannen. Er zijn meer initiatieven te bedenken, die een impact zullen hebben op de fysieke leefomgeving, waarbij een evenwichtige toedeling van functies aan locaties aan de orde zijn. Verkleinen van groengebieden, kappen van grotere hoeveelheden bomen, maar ook grootschalige herinrichtingen van de openbare ruimte zullen effecten hebben op de fysieke leefomgeving en in een ander beoordelingstraject behoren te komen.
Maar dan zijn we er nog niet, want wat wordt er verwacht van een participatieve locatie- of gebiedsontwikkeling. De juridische kaders zijn daarbij bepalend en van de stakeholders worden een andere inbreng verwacht. De lastigste hobbel zal zijn, dat de verantwoordelijkheden door de nieuwe opzet anders komen te liggen. Onder meer betekent dit, dat traditionele rechten geen opgeld meer doen. In een data gestuurde samenleving kan het ook niet anders, omdat alle spelers beschikken over dezelfde relevante informatie en in de optimale situatie ook op hetzelfde moment worden betrokken. Voor ingewikkelde projecten die afwijken van het Omgevingsplan wil de wetgever juist dat de participatie plaatsvindt voordat de aanvraag wordt ingediend. Dit vindt plaats in een voorfase waarbij de wensen van de initiatiefnemer, de locatie, fysieke mogelijkheden en omgevingswaarden maatgevend en sturend zijn. Dit zal in veel gevallen de situatie en de opgave verhelderen en al snel zal de uit de open data voortkomende informatie duidelijk worden wat de knelpunten zijn. Dat kan in goed overleg tot een snelle oplossing komen, omdat iedereen medeverantwoordelijk is en niemand de meerderheid van het gelijk heeft. Participatie hoeft overigens niet tot 100% overeenstemming te leiden, als maar duidelijk is hoe het proces is verlopen en hoe knelpunten en opgaven zijn opgepakt en beslecht. Want na de indiening van de aanvraag, die voorkomt uit deze ‘verkenningsfase’, is ook de raad nog aan zet, omdat zij nog bindend moet adviseren over de wenselijkheid van vergunningverlening.
Waarom ik positief ben over deze nieuwe wijze van locatie- en gebiedsontwikkeling komt voort uit de wijze waarop ik kennis heb gemaakt met de technische mogelijkheden om informatie te genereren uit open data. Als adviseur bij Ludanta (m.i.v. juni 2022 Urbo3D) heb ik de nodige ervaring opgedaan. Urbo3D staat voor de optimalisering van participatie door de inzet van innovatieve 3D-technieken. Op deze wijze spelen we in op de veranderende rol van belanghebbenden in het participatieproces. Initiatieven binnen het fysieke domein zijn complex in opzet en gevolg en ook de integrale benadering vraagt om een andere benadering. Belanghebbenden worden bij de primaire opgave betrokken en het moet dan voor eenieder helder zijn wat de opgave is, over welke ontwikkelmogelijkheden het kan gaan en wat de effecten van keuzes zijn over een breed scala van thema’s. Dat proces is volgens Ubo3D alleen goed te begeleiden als vanaf de start het initiatief wordt gevisualiseerd en tezamen met alle stakeholders wordt bepaald welke thema’s (activiteiten én omgevingswaarden) daarbij een rol spelen. Een zo compleet mogelijk overzicht van doelen en maatregelen creëert een ‘level playing field’ voor iedereen waarbij het steeds duidelijk is welke effecten de verschillende scenario’s hebben.
Het overzicht van de gevolgen leidt tot een betere afweging over wat lichter of zwaarder mag wegen. Urbo3D biedt dit ‘level playing field’ door gebruik te maken van innovatieve platforms. Participatie speelt vooral bij initiatieven binnen de eigen woonomgeving en die afwijken van de geldende kaders in het omgevingsplan. De opdracht binnen het fysieke domein is het vanuit de opgave gezamenlijk ontwikkelen van de beste uitwerking in scenario’s. Dit is voor alle stakeholders een nieuwe opdracht, omdat we niet eerder gedwongen zijn om verschillende aspecten tegelijk mee te nemen in de afweging. Vanuit deze filosofie ontsluiten we de opdracht die het Omgevingsrecht heeft geïntroduceerd.