Het kunnen doorzien wat er speelt met de komst van het Omgevingsrecht, zoals integraliteit, de beleidscyclus en de samenhang tussen de nieuwe kerninstrumenten, vraagt niet alleen om kennis, maar vooral ook om inzicht van het totaal. Eén aspect eruit lichten en de problematiek opdelen in kleine stukjes kan natuurlijk, maar je ontkomt er niet aan om steeds het totaalplaatje op het netvlies te houden.
Zo heeft de VNG in 2018/2019 het casco voor het Omgevingsplan opgesteld (één van de kerninstrumenten). Om dit naslagwerk goed te kunnen gebruiken en toepassen is er echter veel kennis nodig van de samenhang van de kerninstrumenten binnen het Omgevingsrecht. Zonder deze samenhangen te benaderen vanuit de beleidscyclus is het document als zodanig moeilijk te begrijpen of toe te passen. Het gaat bij de planvorming immers meer om de inhoudelijke achtergrond en verbanden dan de juridische eindformulering. Er is een onlosmakelijke relatie en samenhang tussen de kerninstrumenten en de vertaling naar de uitvoeringsregels. Dat maakt het “casco” meer tot een leeswijzer van het Omgevingsrecht dan een direct hanteerbaar kader voor het maken van een omgevingsplan.
Zie het eens anders! Als je een klein kind leert lezen, begin je met de klinkers, dan de medeklinkers, woordjes en na verloop van tijd zinnetjes. Door oefening ontstaat er een taalvaardigheid en is er uiteindelijk het woordenboek als check. Het is niet gebruikelijk om in groep 2 van de basisschool de Dikke van Dale op tafel te leggen met de mededeling: dit is het dan jongens en meisjes en Succes ermee!
Zo gaat het dus niet lukken! Ook niet met de implementatie van de Omgevingswet.
Ook in het Omgevingsrecht is de context essentieel. De samenhang van de onderdelen (de kerninstrumenten) in de beleidscyclus bepaalt in hoge mate wat er kan/moet worden vastgelegd en wordt er direct gestuurd op de uitvoerbaar- en handhaafbaarheid. Als het ’keten-denken’ geen centrale plek krijgt is het moeilijk om de beleidscyclus te vullen, in stand te houden en steeds goed te vertalen naar de kerninstrumenten en het omgevingsplan in het bijzonder.
De gemeente staat dus voor de zware taak om voor 1 januari 2029 één omgevingsplan vast te stellen voor haar gehele grondgebied. Dat lijkt genoeg tijd, maar de complexiteit van dit plan en de noodzakelijke samenhang van de onderdelen als gevolg van de integrale inrichting zal nog vele hoofdbrekens opleveren en deze periode vol gaan benutten. Hoe te beginnen: per thema, met een gebied, per activiteit of functie? Zeg het maar! Het Omgevingsplan staat niet op zichzelf. Het maakt een belangrijk onderdeel uit van de beleidscyclus en is de vertaling naar uitvoeringsregels van de Omgevingsvisie en de programma’s. Het opstellen en formuleren van het omgevingsplan is daarmee een handeling in een reeks van handelingen. Als we uitgaan van deze keten ontstaat – als het goed is – een ander beeld dan dat we de laatste decennia gewend zijn bij het opstellen van bestemmingsplannen.
Nulmeting
Voordat wordt nagedacht over de Omgevingsvisie en de mogelijke programma’s moet er een nulmeting van de fysieke leefomgeving beschikbaar zijn. Hoe staat een gemeente er met betrekking tot de fysieke leefomgeving voor en strookt/conflicteert dat met de ambities, die de raad wil opnemen in de Omgevingsvisie. Als basis moet er dus een ambitie van de gemeenteraad liggen voor de komende 20 tot 30 jaar. Een ambitie op een hoger abstractieniveau. De Omgevingsvisie is echter meer dan alleen een ambitie, want er vloeien één of meer opdrachten uit voort: het operationeel maken door middel van programma’s. Programma’s zijn op uitvoering gericht en daarmee een bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders. Deze programma’s kunnen tot doel hebben om een ambitie (aantal woningen) daadwerkelijk in een tijdvak van bijvoorbeeld 5 jaar te gaan realiseren, maar ook om doelen te bereiken als het gaat om omgevingswaarden (terugdringen van fijnstof of hittestress).
Omgevingswaarden zijn bij uitstek geschikt om de stand van de fysieke leefomgeving te bepalen en te bewaken. De omgevingswaarden kunnen dus het beste gekoppeld zijn aan de in het Omgevingsplan (naast de vertaling van de te verankeren ambities en programma’s). Dat gebeurt, door te werken met werkingsgebieden, activiteiten en de evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Door in het Omgevingsplan ook expliciet de doelen te beschrijven, zal het voor iedereen duidelijk is welk beschermings-/verbeteringsniveau de gemeente nastreeft. Dit hele spel verlangt een continue wisselwerking tussen ambities, programma’s activiteiten/functies en daarmee van belang zijnde omgevingswaarden.
Een volgende stap is de vertaling van deze “opzet” naar regels (toepasbare regels) en beleidsregels. Hier komt nadrukkelijk de keuze naar voren over de wijze van regelen. Waar de wetgever al jaren vergunningvrijheid en algemene regels predikt, valt het nog te bezien of gemeenten daar mee uit de voeten kunnen. Houd je als bevoegd gezag dan voldoende grip op die omgevingswaarden, die als essentieel worden betiteld. Van de handhaving mag immers voorlopig ook niet veel worden verwacht al was het alleen maar, omdat de handhaving binnen het integrale omgevingsrecht een wezenlijk anders tak van sport is dan de sectorale handhaving. De vraag is meer over welke regels de gemeente wil beschikken om voldoende grip te houden op de (positieve) ontwikkelingen binnen de fysieke leefomgeving. Voorts is het de vraag of de gemeenteraad veel vrijheid wil geven of dat ze grip wil houden op de ontwikkelingen en tot slot participatie rond algemene regels wel vorm is te geven, want waar gaat het dan over?
De nieuwe informatieproducten/-stromen (visualisering omgevingswaarden) zullen dit speelveld wel inzichtelijker en begrijpelijker maken. Inzicht in bijvoorbeeld de relatie tussen ontwikkelingen en de verschillende effecten daarvan op de fysieke leefomgeving helpen enorm bij het besef waar de exercitie feitelijk over gaat. Zonder dit inzicht en besef is een omgevingsplan nauwelijks op te stellen.
Dat geldt ook voor de participatie rond het omgevingsplan. Zoals ik al eerder schreef gaat het in het Omgevingsrecht steeds om het maken van keuzes. Hoe kunnen stakeholders binnen en buiten het gemeentehuis serieuze keuzes maken als er geen inzicht wordt geboden over de effecten van deze keuzes. Wat betekent het als er meer groen en minder parkeren in een straat komt. Het laat zich raden, dat zo’n keuze positief uitwerkt op bijvoorbeeld hittestress en waterberging (gezondheid) en minder goed op parkeergelegenheid. Het zijn met name deze afwegingen, die uiteindelijk bepalen hoe de regels over de openbare ruimte komen te luiden.
Het casco is daarbij een uitmuntend document als leidraad voor de juridische componenten van het Omgevingsplan. Als het om de inhoud gaat zullen we eerst moeten leren wat de inhoud bepaalt en hoe we aan de noodzakelijke bestanddelen komen.