Algemeen
Over de omgevingswet (hierna Ow.) kan heel verschillend worden gedacht. Van onnodig en te complex tot onmisbaar en veel te laat. Voor beide meningen is wel wat te zeggen. Toen ik begin 2015 projectleider Ow. werd, was de opdracht om voor 1 juli 2018 de organisatie voldoende voor te bereiden om met de Ow. aan de slag te kunnen gaan. Na 3 jaar buffelen met een groep ‘snelle volgers’ was de teleurstelling dan ook groot dat de inwerkingtreding een jaar werd uitgesteld tot 1 juli 2019. Het was duidelijk dat de Ow. wetstechnisch nog niet klaar was voor inwerkingtreding, maar toch hielp het uitstel ons niet. Hoe houd je immers de aandacht en het commitment vast bij management, collega’s, bestuurders en raadsleden.
Uitstel van één jaar was te overzien en bood ruimte om de voorbereiding verder op te pakken, afspraken en procedures te verbeteren en uit te breiden. Het jaar uitstel werd goed benut. Daar kwam wel nog als extra taak bij om alle twijfelaars en critici te blijven aanspreken. Het afbraakrisico was groot en de negatieve sfeer rond de Ow. hielp niet om de massa er van te overtuigen dat de Ow. voor iedereen uiteindelijk het verschil zou (kunnen) gaan maken. De scepsis was en bleef groot en daarmee ook de tegenzin om zich te gaan verdiepen in de nieuwe regelgeving. Uitstel van de Ow. leidde eerder tot het standpunt dat het wel niet zou doorgaan dan tot een staat van verhoogde waakzaamheid. Het herhaalde uitstel heeft dat beeld alleen maar versterkt en bij veel projecten en programma’s is de lucht volledig uit de banden gelopen. Vooral ook omdat niemand meer wist waar men aan toe was en waar rekening mee moest worden gehouden. De sceptici dachten gelijk te krijgen, maar hebben eigenlijk 10 jaar de ogen gesloten voor deze grote transitie. En nu de kogel door de kerk is slaat de paniek toe.
Nu is het allemaal te complex, het DSO werkt niet, we zijn er niet klaar voor en er lijkt bij iedereen nog veel onduidelijkheid te bestaan. Stuk voor stuk argumenten van doemdenkers, die zich nog niet of onvoldoend in de materie hebben verdiept of tot hun schrik zien dat er nu te weinig tijd is om te komen tot een degelijke voorbereiding. Zeker als je dat koppelt aan de hoge werkdruk die er bij veel organisaties nu is. Naar mijn waarneming is niet de Ow, maar het “veranderen op zich” complex en daarmee de grootste opgave. Het is temeer lastig nu de Ow. een bedreiging van de veilige sectorale gesloten omgeving betekent ten gerieve van een breder speelveld, waar ook anderen (zelfs de burger!) iets hebben in te brengen.
Medewerkers zijn er nog niet klaar voor, wordt beweerd. Dat klopt zeker door een acuut gebrek aan tijd en werkelijke betrokkenheid. Los van de hoge werkdruk is de belangstelling voor andere werkvelden altijd al beperkt geweest. Er is hoofdzakelijk interesse voor het eigen metier en de veranderingen daarbinnen. De Ow. dwingt echter tot veranderingen en een verbreding van hert kennisveld en vraagt de bereidheid om daar energie in te stoppen. Betrokkenheid is het laatste decennium te vrijblijvend en te gering geweest. Ik heb dat ook bij de komst van de Wabo geconstateerd. Nieuwe wetgeving is een ver-van-mijn-bed-show; een oprisping van de wetgever waarvan men hoopt dat die voorbij zal gaan. Niets is echter minder waar en op het moment dat de inwerkingtreding aanstaande is, is “Leiden in last”.
Veranderen is moeilijk
In mijn blog van december 2019 ga ik uitgebreid in op het veranderen. Als voorbeeld noem ik de verandering van de rijrichting in Zweden op 3 september 1967. Dat moest op één moment plaatsvinden voor alle deelnemers aan het verkeer. Ook daarvoor was niet iedereen klaar of er aan toe wat in het begin heeft geleid tot meer ongelukken. Datzelfde principe geldt voor de veranderingen op 1 januari 2023. Iedereen: van burger, initiatiefnemer, beleidsmedewerkers, handhavers tot politici moet mee. Ook werken onder de nieuwe wet zal de eerste jaren zeker tot ‘ongelukken’ leiden, maar dit kan nimmer een reden zijn om niet van rijrichting te veranderen.
Impact van Wetgeving
Maak de transitie niet groter dan het is. Ook na 1 januari 2023 wordt er nog steeds gewerkt met het bestaande stelsel van bestemmingsplannen en gemeentelijke verordeningen. Ook zullen er niet meer complexe aanvragen komen dan voor 1 januari het geval is. Nog steeds zal circa 90-95% van de aanvragen enkelvoudig zijn met nu een termijn van orde van 8 weken. Een stuwmeer van aanvragen worden bovendien nog afgehandeld en beoordeeld op de oude wetgeving. De nieuwe aanvragen sijpelen binnen. Bij de beoordeling van de nieuwe aanvragen zien we de eerste verandering optreden. Daarvoor gelden de regels van hoofdstuk 5 Ow. als basis en geldt bijvoorbeeld voor de bouwaanvraag de splitsing in een ruimtelijke en een technische beoordeling. Zie hiervoor mijn blogs over de “vergunning in de Omgevingswet” van mei en juni van dit jaar.
Het grootste verschil en de directe uitdaging zit in het beoordelingskader en de wijze waarop thema’s in de Ow. en de AMvB’s zijn opgenomen. Aanvragen (voor zover vergunningplichtig) moeten worden beoordeeld aan het criterium van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dat betekent, dat er integraal gekeken moet worden naar de effecten van een initiatief op de fysieke leefomgeving. Bij ruimtelijke ingrepen gaat het dus niet mee om “de goede ruimtelijke ordening”. Dat criterium maakt straks onderdeel uit van het nieuwe bredere beoordelingskader. Die bredere beoordeling vraagt van aanvragers en beoordelaars een andere mindset en afstemming met meer spelers EN een nieuw maar nu breder beoordelingskader. Dit aspect komt overigens niet ineens uit de lucht vallen. Ook onder de huidige wetgeving zou deze afstemming al gemeengoed moeten zijn. Op veel plaatsen wordt hier al mee geëxperimenteerd in bijvoorbeeld Vergunningtafels.
Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO)
Er wordt veel geschermd met het DSO als reden om uit te stellen. Ik denk dat dit stelsel nog jaren van doorontwikkeling nodig heeft. Het is in zijn ambities en bedoelingen als service aan de aanvrager en de burger veel te complex geworden en ik betreur het ook dat de oorspronkelijke ambities niet worden gehaald. Begin 2015 ging men ervan uit, dat als het DSO bij inwerkingtreding niet verfijnder en beter was dan het toen in gebruik zijnde OLO, de ontwikkelingen stil hadden gestaan. De kanteling en samenvoeging van het OLO, de AIM en ruimtelijkeplannen is nog steeds niet op orde. Dat neemt niet weg, dat het DSO op 1 januari 2023 minimaal nieuwe aanvragen moet doorspelen naar het betreffende bevoegd gezag. Het is dus essentieel, dat de software van lagere overheden de informatie van het DSO kunnen ontvangen en verwerken. Tevens moet het digitaal publiceren van aanvragen en besluiten vlekkeloos verlopen. Of de afstemming en samenwerking tussen de verschillende bevoegd gezagorganisaties (en RUD’s en Veiligheidsregio’s) afdoende wordt ondersteund is nog een vraag. Die afstemming is wel essentieel voor een integrale afweging!
Uitbreiding van functionaliteit zal na 1 januari 2023 langzaam op gang komen en mede afhankelijk zijn van de input van de gebruikersgroep. Wachten tot het DSO volledig functioneert is zinloos, omdat nog niemand weet aan welke voorwaarden het DSO zal moeten voldoen. Er zijn weliswaar STOP-TPOD, STAM en STTR ontwikkeld, maar ik sluit niet uit, dat de uiteindelijke ontwikkeling en uitwerking van het omgevingsplan daar nog geregeld aanpassingen voor zal vragen. Daarnaast zijn er in het land veel ontwikkelingen gaande, die de oorspronkelijke opzet van het DSO inhalen en het verder doorontwikkelen daarvan (nog los van de kosten) mogelijk overbodig maakt. Daarbij komt, dat een pas op de plaats in de ontwikkeling van het DSO verstandig zou zijn, omdat eerst na 1 januari 2023 ervaring worden opgedaan met het toepassen van de Omgevingswet. De jaren daarop zal op zijn vroegst helder worden welke functionaliteiten daarbij gewenst, noodzakelijk of overbodig zijn.
Kansen en mogelijkheden
Bij alle commentaren rond de inwerkingtreding richt de kritiek zich op de wet als zodanig en de complexiteit daarvan. Ook de oorspronkelijke verbeterpunten krijgen er flink van langs. Ik heb daar in het verleden ook al over geschreven en ben het voor een deel met deze kritiek eens. Het wordt zeker niet eenvoudiger! De Ow. wordt inmiddels voor elk probleem van de rijksoverheid als dé oplossing naar voren geschoven. Of het nu over het klimaat, energie of woningbouw gaat: de Ow. is het kader waarbinnen deze opgaven worden opgelost. Alsof de Ow. daarvoor is ontwikkeld en of het om sectorale opgaven gaat!
Het is zonder meer waar, dat de Ow. onmisbaar is voor de aanpak van deze opgaven. Met een sectorale aanpak is dit allemaal niet op te lossen. Het komt kort gezegd dus neer op bestuurlijke samenwerking, participatie en integraliteit. Deze drie bestanddelen gaan straks het verschil maken samen met een betere informatievoorziening (ontsluiting van open data). De Ow. regelt deze aanpak en creëert het kader om complexere opgaven op te pakken. Dat wil niet zeggen dat de oplossingen daarmee simpel zijn. Het blijft ingewikkeld. De denkrichting wordt bepalend. De opdracht om plannen integraal te beoordelen en de belangrijke rol die participatie hierbij speelt, zijn de ingrediënten van een succesvolle toepassing. Voor sommige zijn dit kansen! Anderen zien dit als bedreigingen, omdat men de kunst van samenwerken en integraliteit nog niet onder de knie heeft. Participatie blijft lastig als nieuwe fenomeen en lijkt beter gemeden te worden. Maar dit is wel de weg, die moet worden ingeslagen.
Verzoeken op uitstel gaan niet over de Ow. en de mogelijkheden die deze wet gaat bieden. Ze komen voort uit een onderschatting van de veranderopgave en misschien wel een angst om te veranderen: een angst voor het onbekende. Komt dat door de Ow. of door de werkomgeving, de cultuur of een ingewortelde sectorale taakopvatting. En dat terwijl er zoveel kwaliteit aanwezig is. Het wordt tijd om deze koudwatervrees af te schudden en serieus aan de slag te gaan.
De tijd van inlezen en oefenen is nu voorbij. Na 1 januari ontstaat een nieuwe juridische werkelijkheid. Wegduiken is dan niet meer mogelijk. Iedereen heeft elkaar nodig om antwoorden te geven op de vele vragen, die de Ow. ongetwijfeld zal oproepen.